Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz – Urteil vom 21.04.2016 – Az.: 7 A 11108/14.OVG – Teil I

URTEIL

In dem Verwaltungsrechtsstreit

1. xxx,
2. xxx,
– Kläger und Berufungsbeklagte –
Prozessbevollmächtigter zu 1-2: Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen,

gegen

die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch xxx,
– Beklagte und Berufungsklägerin –
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs,
Willy-Brandt-Allee 11, 53113 Bonn,

wegen Polizeirechts

hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. April 2016, an der teilgenommen haben

Vizepräsidentin des Oberverwaltungsgerichts xxx
Richterin am Oberverwaltungsgericht xxx
Richter am Oberverwaltungsgericht xxx
ehrenamtlicher Richter xxx
ehrenamtliche Richterin xxx
für Recht erkannt:

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 23. Oktober 2014 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

TATBESTAND
Die Kläger sind deutsche Staatsangehörige und haben dunkle Hautfarbe. Sie fuhren am 25. Januar 2014 mit ihren beiden Kindern in der von Mainz nach Koblenz verkehrenden Regionalbahn „trans regio MRB 25326“. Nachdem drei Polizeibeamte der Bundespolizeiinspektion Kaiserslautern am Hauptbahnhof Bingen in den Zug eingestiegen und zunächst – bis zur Abfahrt des Zuges – im Eingangsbereich stehen geblieben waren, begannen diese bei der Abfahrt um ca. 12:17 Uhr mit der Bestreifung des Zuges. Die Kläger, die sich untereinander und mit ihren Kindern in englischer Sprache unterhielten, wurden von einem der Polizeibeamten aufgefordert, ihre Ausweise vorzulegen, wobei die Beteiligten unterschiedliche Angaben dazu machen, ob, in welchem Umfang und in welcher Sprache zuvor eine Befragung des Klägers erfolgt ist. Die Kläger kamen der Aufforderung nach und zeigten Bundespersonalausweise vor. Der Polizeibeamte telefonierte sodann und gab die Personalien zum Datenabgleich weiter. Nach Abschluss der ca. vierminütigen Kontrolle der Kläger wurden in diesem Zug keine weiteren Maßnahmen durchgeführt, da die Polizeibeamten den Zug wenigen Minuten nach der Kontrolle der Kläger am Bahnhof N. verließen.

Die Kläger haben am 24. März 2014 Klage erhoben. Zur Begründung haben sie vorgetragen, sie seien nur deshalb kontrolliert worden, weil sie dunkelhäutig seien. Dies belege der Umstand, dass die Beamten an ca. 20 Personen im Zug vorbeigegangen seien, ohne weitere Kontrollen vorzunehmen. Ein solches Verhalten sei mit dem Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG nicht zu vereinbaren.

Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass die von den Beamten der Beklagten durchgeführten Personalienfeststellung am 25. Januar 2014 sowie der daraufhin unmittelbar telefonisch durchgeführte Personalienabgleich rechtswidrig gewesen sind.

Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.

Den Klägern fehle zum einen das notwendige Feststellungsinteresse. Zum anderen sei die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz – BPolG – nicht zu beanstanden. Die Entscheidung, welche Personen einer Kontrolle unterzogen würden, träfen die Polizeibeamten vor Ort anhand objektiver Kriterien sowie aufgrund ihrer Erfahrung. Solche Maßnahmen dienten der Gewinnung von polizeilichen Informationen im Zusammenhang mit der unerlaubten Einreise von Personen. Die von den Klägern benutzte Bahnstrecke stelle einen bekannten „Schleuserweg“ dar.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 23. Oktober 2014 statt­gegeben und die von den Klägern beantragte Feststellung getroffen. Die zulässige Klage sei begründet. Die angegriffene Maßnahme sei rechtswidrig gewesen und habe die Kläger in ihren Rechten verletzt. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1a BPolG, auf die die Beklagte die Befragung der Kläger gestützt habe, hätten nicht vorgelegen. § 22 Abs. 1a BPolG setze voraus, dass der Zug, in dem die Personenkontrolle erfolge, zur unerlaubten Einreise genutzt werde. Ein regionaler Zug, der seinen Ausgangs- und Endpunkt im Bundesgebiet habe, und bei dessen Fahrt weder Flug- oder Seehäfen passiert, noch Grenzen zu anderen Staaten erreicht oder überschritten würden, könne indes von vornherein nicht im Sinne dieser Vorschrift zur unerlaubten Einreise genutzt werden. Für dieses Verständnis spreche der Wortlaut der Vorschrift. Der Begriff der Einreise bedeute nach dem Wortsinn die Reise von einem in einen anderen Staat. Es werde ein Vorgang beschrieben, der abgeschlossen sei, wenn sich der Reisende in dem anderen Staat befinde. Dem entspreche die Regelung im Aufenthaltsgesetz, dass ein Ausländer grundsätzlich dann eingereist sei, wenn er die Grenze überschritten habe. Mithin komme eine Nutzung des Zuges „zur unerlaubten Einreise“ nur in Betracht, wenn der Zug, in dem die Personenkontrolle stattfinde, einen unmittelbaren Bezug zum Überschreiten der staatlichen Grenze habe.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt.

Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Beklagte vor, der Anwendungsbereich des § 22 Abs. 1a BPolG sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht auf grenzüberfahrende Züge beschränkt, sondern umfasse bei entsprechenden Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung auch regionale Züge, die ihren Ausgangs- und Endpunkt im Bundesgebiet hätten und bei deren Fahrt weder Flug- oder Seehäfen passiert würden noch Grenzen zu anderen Staaten erreicht oder überschritten werden könnten. Die zum gegenteiligen Ergebnis kommenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts seien nicht überzeugend. Der Wortlaut der Norm enthalte – anders als bei der Tatbestandvariante „Verkehrsflughäfen“ – keine Beschränkung auf grenzüberschreitenden Verkehr. Überdies sei der Begriff der Einreise als auslegungsfähiger Rechtsbegriff auch einem Verständnis zugänglich, demzufolge die unerlaubte Einreise zwar mit dem Grenzübertritt vollendet, nicht jedoch beendet sei. Für ein derartiges Begriffsverständnis der unerlaubten Einreise spreche auch der gesetzessystematische Vergleich mit der Regelung in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG, der zufolge im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km – mithin im Binnenland – zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet Identitätskontrollen durchgeführt werden könnten. Auch hier zielten die Kontrollen auf eine Phase nach dem eigentlichen Grenzübertritt. Die Entstehungsgeschichte spreche ebenfalls nicht für ein restriktives Verständnis der Norm, sondern belege vielmehr das Gegenteil. Den vom Bundesrat geäußerten Bedenken gegen die räumliche Ausdehnung des Kontrollbereichs sei in Bezug auf Züge und Bahnhöfe mit dem Tatbestandsmerkmal der Lageerkenntnisse oder grenzpolizeilichen Erfahrungen begegnet worden. Eine direkte Bindung an einen grenzüberschreitenden Verkehr – wie bei Verkehrsflughäfen – sei gerade nicht erfolgt. Entsprechendes ergebe sich auch aus der Entscheidung, die zunächst befristete Anwendbarkeit der Norm zu verlängern und später zu entfristen. Dementsprechend sei festzustellen, dass der Wille des Gesetzgebers nicht auf grenzüberschreitend verkehrende Züge beschränkt gewesen sei. Schließlich spreche der Gesetzeszweck für eine lageabhängige Anwendung der Norm auch auf Züge im regionalen Verkehr, zumal die Sorge naheliege, dass Kontrollen in Fernzügen zu einem Verdrängungseffekt in der Weise führten, dass nach einer unerlaubten Einreise zur Weiterreise nicht mehr Fern-, sondern vorwiegend Nahverkehrszüge genutzt würden.

Verfassungsrechtliche Gründe stritten ebenfalls nicht für die enge Auslegung des Verwaltungsgerichts. Die Tatbestandsmerkmale des § 22 Abs. 1a BPolG genügten insbesondere dem rechtsstaatlichen Gebot der Normklarheit und Bestimmtheit, zumal es sich bei den Maßnahmen des kurzzeitigen Anhaltens, Befragens und Verlangens, mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen, um Eingriffsmaßnahmen geringer Intensität handele. Die durch § 22 Abs. 1a BPolG ermöglichten lageabhängigen Befragungen liefen auch nicht der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) zuwider.

Die Befragung und Ausweiskontrolle der Kläger seien im konkreten Fall rechtmäßig erfolgt. Soweit Lageerkenntnisse oder grenzpolizeiliche Erfahrungen verlangten, dass der Zug zur unerlaubten Einreise genutzt werde, beziehe sich dies nicht auf den konkreten Zug, sondern auf die Zugstrecke. Bezüglich der danach zu betrachtenden Rheinschiene bestünden entsprechende Erkenntnisse. Entsprechende Feststellungen zur Bedeutung der Rheinschiene weise auch das Lagebild für den Operativen Dienst, 3. Quartal 2013, der Bundespolizeiinspektion Trier auf. Dort enthalten seien korrespondierende ortsspezifische Handlungsempfehlungen zu Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolG auf der Rheinstrecke. Die Kläger seien nicht allein aufgrund ihrer Hautfarbe kontrolliert worden. Vielmehr hätten die Gesamtumstände die Polizeibeamten veranlasst, eine Befragung mit anschließender Ausweiskontrolle und einem Datenabgleich durchzuführen. Vor allem indiziere der Umstand, dass die Polizeibeamten in dem betreffenden Zug keine weiteren Befragungen durchgeführt hätten, keine rassistische Adressatenauswahl. Es hätten sachliche Gründe dafür vorgelegen, den Zug kurz nach der Befragung der Kläger zu verlassen, um am Bahnhof N. einen in die Gegenrichtung verkehrenden Zug zu erreichen. Auch der sich anschließende Abgleich mit dem Fahndungsbestand nach § 34 Abs. 1 Satz 2 BPolG sei rechtmäßig, insbesondere nicht unverhältnismäßig.

Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 23. Oktober 2014 die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung machen die Kläger – unabhängig von der Anwendung im konkreten Fall – die Verfassungs- und Europarechtswidrigkeit des § 22 Abs. 1a BPolG geltend. Die verdachtsunabhängigen Kontrollen ermächtigten zu Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG von erheblichem Gewicht. Den danach zu stellenden Anforderungen an die Normenklarheit bzw. Bestimmtheit werde § 22 Abs. 1a BPolG nicht gerecht. Die Norm sei auch unter Berücksichtigung der mit ihr verfolgten durchaus legitimen Ziele nicht verhältnismäßig, da sie zu anlasslosen Kontrollen berechtige und damit ohne einschränkende Tatbestandsmerkmale einen Eingriff von erheblichem Gewicht zulasse. Darüber hinaus sei der Norm ein Verstoß gegen das Verbot rassistischer Diskriminierung im Sinne des Art. 3 Abs. 3 GG immanent. Eine am Normzweck ausgerichtete Anwendung könne sich allein an phänotypischen Erscheinungen – mithin anknüpfend an unzulässige Merkmale – orientieren. Eine sachliche Rechtfertigung für eine derartige, in der Norm selbst angelegte Diskriminierung sei verfassungsrechtlich nicht gegeben. Darüber hinaus sei § 22 Abs. 1a BPolG europarechtswidrig. Ohne eine normative Begrenzung der Kontrollbefugnisse sei § 22 Abs. 1a BPolG, der zu verdachtslosen Personenkontrollen ermächtige, mit Art. 20 und 21 des Schengener Grenzkodexes unvereinbar. Die nationalen Regelungen müssten gewährleisten, dass die tatsächliche Ausübung der Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen habe.

Über die unmittelbar gegen die Norm gerichteten verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Bedenken hinaus verteidigen die Kläger die Auslegung des Verwaltungsgerichts zum räumlichen Anwendungsbereich des § 22 Abs. 1a BPolG. Wortlaut, Historie, Systematik und Zweck stützten die Auslegung des Verwaltungsgerichts, der zufolge nur grenzüberfahrende Züge in den Anwendungsbereich der Norm fielen. Hierfür spreche auch eine grundrechtskonforme Lesart, da auf diese Weise den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit und Normklarheit genügt werden könne. Die weite Auslegung des § 22 Abs. 1a BPolG durch die Beklagte genüge diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen hingegen nicht. Vergleichbares gelte auch hinsichtlich der tatbestandlich vorausgesetzten Lageerkenntnisse oder grenzpolizeilichen Erfahrungen. Auch hier seien qualitative Anforderungen einzuhalten, um den Bestimmtheitsanforderungen zu genügen und zusätzlich auch die kompetenzielle Zuständigkeitsabgrenzung zwischen der Bundespolizei und der Landespolizei zu gewährleisten.

Schließlich sei die Anwendung der Norm – selbst wenn man ihr den beklagtenseits vertretenen weiten Geltungsbereich zuspreche – rechtswidrig. So fehlten bereits tatbestandlich Lageerkenntnisse oder grenzpolizeiliche Erfahrungen, dass die hier zu untersuchende Zugstrecke zwischen Mainz und Koblenz zur unerlaubten Einreise genutzt werde. Das von der Beklagten hierzu gelieferte Material sei unzureichend und ermögliche keine gerichtliche Kontrolle. Darüber hinaus habe die Beklagte bei der Kontrolle nach § 22 Abs. 1a BPolG und dem sich anschließenden Datenabgleich nach § 34 Abs. 1 BPolG die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens überschritten. Die Maßnahme beruhe auf einer diskriminierenden Auswahl, da ihre Hautfarbe zumindest eine verbotene Teilmotivation der polizeilichen Auswahlentscheidung gewesen sei. Hätten sie eine helle Hautfarbe gehabt, wäre der Eingriff mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit unterblieben. Die anderen Umstände, die die Beklagte zur Begründung ihrer Auswahlentscheidung vortrage, könnten ihre Auswahl nicht nachvollziehbar begründen. Neben der auch an die Hautfarbe anknüpfenden Auswahl sei insbesondere die Fortsetzung der Maßnahme unverhältnismäßig gewesen, nachdem sie den Bundespolizisten in fließendem Deutsch geantwortet und zudem deutsche Ausweispapiere vorgezeigt hätten. Der im Anschluss an die Personalienfeststellung erfolgte Datenabgleich beruhe auf derselben diskriminierenden Adressatenauswahl und verstoße somit auch gegen Art. 3 Abs. 3 GG.

Der Senat hat das Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. (BUG) als Beistand des Klägers zu 1. in der mündlichen Verhandlung zugelassen.

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung am 17. Juli 2015 und am 21. April 2016 zu den Umständen der Kontrolle der Kläger am 25. Januar 2014 Beweis erhoben durch die Vernehmung der an der Kontrolle beteiligten Polizeibeamten, Herrn O., Herrn H., Herrn M., und eines Mitreisenden, Herrn P., als Zeugen. Darüber hinaus sind die Kläger zu den Umständen ihrer Kontrolle angehört worden. Wegen des Inhalts der jeweiligen Angaben wird auf die Niederschriften über die mündliche Verhandlung vom 17. Juli 2015 und vom 21. April 2016 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, des Beistandes des Klägers und die vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

I.
Die Klage, mit der die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit der am 25. Januar 2014 durch Bundespolizeibeamte der Beklagten durchgeführten Maßnahmen begehren, ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO bzw. als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig.

Hinsichtlich der statthaften Klageart ist zwischen den einzelnen Maßnahmen zu unterscheiden. Während in Bezug auf das als Verwaltungsakt zu qualifizierende Ausweisverlangen nach dessen Erledigung die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft ist, handelt es sich bei dem Datenabgleich um einen Realakt, der im Wege der Feststellungsklage zur gerichtlichen Prüfung gestellt werden kann. Für beide Klagearten ist aufgrund der Erledigung des Verwaltungsaktes (Ausweisverlangen) bzw. des in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses (Datenabgleich) ein besonderes Feststellungsinteresse erforderlich. Die inhaltlichen Anforderungen an ein berechtigtes, über die Erledigung des Verwaltungsaktes oder die Beendigung des Rechtsverhältnisses hinausgehendes Feststellungsinteresse unterscheiden sich insoweit nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2/95 –, juris, Rn. 17; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 43 Rn. 25). Aus diesem Grund kann es auch dahinstehen, ob der nach Angabe der Beklagten zu Beginn der Maßnahme erfolgten Befragung der Kläger Regelungscharakter und damit Verwaltungsaktqualität beizumessen war oder ob es sich lediglich um einen Realakt im Sinne eines Ersuchens um freiwillige Auskunft handelte (zur Differenzierung vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 209 f.).

Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.

Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Kläger in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris, Rn. 20 = BVerwGE 146, 303, m.w.N., zur Fortsetzungsfeststellungsklage). Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in all diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus.

Den Klägern steht zumindest gestützt auf das Grundrecht effektiven Rechtsschutzes ein berechtigtes Feststellungsinteresse zur Seite.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert den Rechtsweg nicht nur bei aktuell anhaltenden, sondern grundsätzlich auch bei Rechtsverletzungen, die in der Vergangenheit erfolgt sind, allerdings unter dem Vorbehalt eines darauf bezogenen Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99, u.a. –, BVerfGE 104, 220 [232 f.] = juris, Rn. 34 ff.). Dies umfasst die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung auch in Erledigungsfällen, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99, u.a. –, BVerfGE 104, 220 [233 f.] = juris, Rn. 36; stRspr; auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris, Rn. 32 = BVerwGE 146, 303).

Vorliegend kann es dahinstehen, ob neben der typischerweise kurzfristigen Erledigung auch ein „gewichtiger Eingriff“ für ein auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gestütztes berechtigtes Feststellungsinteresse erforderlich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 –, juris, Rn. 28 = BVerfGE 110, 77) oder ob es auf die Intensität des erledigten Eingriffs und den Rang der betroffenen Rechte nicht ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris, Rn. 30 ff. = BVerwGE 146, 303). In Bezug auf die Befragung, das Ausweisverlangen und den Datenabgleich selbst handelt es sich zwar um geringfügige und kurze Eingriffe (dazu unten II./2./b./cc/(2)/(a)). Allerdings begründet der klägerseits geltend gemachte Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG vorliegend die Möglichkeit eines gewichtigen Eingriffs.

II.
Die Klage ist begründet.

§ 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz – BPolG –, den die Beklagte als Eingriffsgrundlage für die nach ihren Angaben durchgeführte Befragung der Kläger und die Kontrolle ihrer Ausweispapiere herangezogen hat (1.), ist weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich zu beanstanden (2.). Allerdings ist dessen Anwendung im vorliegenden Fall – ebenso wie der sich daran anschließende Daten­abgleich – rechtswidrig gewesen und hat die Kläger in ihren Rechten verletzt (3.).

1. Die Beklagte hat die nach ihren Ausführungen durchgeführte Befragung und die darauffolgende Ausweiskontrolle auf § 22 Abs. 1a BPolG gestützt. Grundlage für den Datenabgleich war § 34 Abs. 1 Satz 2 BPolG.

Nach § 22 Abs. 1a BPolG kann die Bundespolizei zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes, soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden, sowie in einer dem Luftverkehr dienenden Anlage oder Einrichtung eines Verkehrsflughafens mit grenzüberschreitendem Verkehr jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.

Der Senat kann es aufgrund der aus anderen Gründen folgenden Rechtswidrigkeit der Maßnahmen (dazu 3.) offen lassen, ob – wofür nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme indes einiges spricht – zunächst vor dem Ausweisverlangen eine kurze Befragung der Kläger erfolgt ist, und nimmt dies zugunsten der Beklagten an. Die insoweit im Raum stehende Abgrenzung zwischen der Befragung nach § 22 Abs. 1a BPolG zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise einerseits und einer Identitätskontrolle zu diesem Zweck nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG andererseits hat sich an der (schwerpunktmäßigen) Zielrichtung der polizeilichen Maßnahme zu orientieren. Während § 22 BPolG auf die Gewinnung polizeilich relevanter Informationen gerichtet ist und die Aushändigung der Ausweise in erster Linie der Zuordnung einer Information zu einer Person oder einer Plausibilitätskontrolle dient, zielt die Identitätskontrolle vorrangig auf die Identifizierung unbekannter Personen oder auf einen Identitätsabgleich (vgl. Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 22 Rn. 7). Mithin wird eine Maßnahme nach § 22 Abs. 1a BPolG ohne vorangehende Befragung regelmäßig ausscheiden und eine ohne diese durchgeführte Ausweiskontrolle eine Identitätskontrolle nach § 23 Abs. 1 BPolG darstellen (vgl. dazu VG Köln, Urteil vom 13. Juni 2013 – 20 K 4683/12 –, juris, Rn. 24 ff.), deren Tatbestandsvoraussetzungen vorliegend jedoch offenkundig nicht gegeben wären.

2. Der räumliche Geltungsbereich des § 22 Abs. 1a BPolG ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht auf grenzüberfahrende Züge beschränkt (a.). Die Norm ist überdies verfassungsgemäß (b.) und steht nicht in Widerspruch zu europarechtlichen Vorgaben (c.).

a. § 22 Abs. 1a BPolG erlaubt die dort genannten Maßnahmen unter anderem in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes, soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden. Der Gesetzeswortlaut „zur unerlaubten Einreise genutzt werden“ beschränkt dabei den räumlichen Anwendungsbereich der Norm nicht auf Züge, die selbst die Grenze überfahren, sondern erfasst vielmehr insgesamt (Bahn-)Strecken, die – gestützt auf Lageerkenntnisse oder grenzpolizeiliche Erfahrung – zur unerlaubten Einreise genutzt werden. Eine Anknüpfung allein oder vordringlich an den tatsächlichen physischen Grenzübertritt wird dem Inhalt der Norm nicht gerecht.

aa. Der Begriff der unerlaubten Einreise bestimmt sich nach den §§ 13, 14 des Aufenthaltsgesetzes – AufenthG – (vgl. Hoppe/Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 22 Rn. 30; Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 22 Rn. 21; Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 22 Rn. 8). Danach ist eine Einreise vereinfacht ausgedrückt unerlaubt, wenn der Betroffene bei der Einreise nicht im Besitz der hierfür erforderlichen Papiere bzw. Aufenthaltstitel ist (§ 14 Abs. 1 AufenthG). Wann wiederum eine Einreise vorliegt, hängt davon ab, ob diese an einer zugelassenen Grenzübergangsstelle erfolgt oder nicht. An einer zugelassenen Grenzübergangsstelle ist ein Betroffener erst eingereist, wenn er die Grenze überschritten und die Grenzkontrolle passiert hat (§ 13 Abs. 2 Satz 1 AufenthG). Im Übrigen liegt bereits eine Einreise vor, wenn der Betroffene die Grenze überschritten hat (§ 13 Abs. 2 Satz 3 AufenthG). Bezieht man ein, dass nach Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) die vorliegend relevanten Binnengrenzen abweichend von § 13 Abs. 1 AufenthG nicht nur an Grenzübergangsstellen, sondern an „jeder Stelle“ ohne Personenkontrollen überschritten werden können und Grenzübergangsstellen nach der Verordnung für das Überschreiten der Außengrenzen zugelassene Orte für den Grenzübertritt sind (Art. 2 Nr. 8 Schengener Grenzkodex), es mithin an Binnengrenzen grundsätzlich keine Grenzübergangsstellen gibt, erfolgt die Einreise nach Deutschland mit dem (fahrenden) Zug mangels Grenzkontrollen bereits mit dem Grenzübertritt (vgl. dazu auch Nr. 13.2.7 VwV zu § 13 AufenthG).

Die in diesem Zusammenhang von der Beklagten für ein erweitertes Begriffsverständnis herangezogene Argumentation, in Anlehnung an die strafrechtliche Unterscheidung zwischen Vollendung und Beendigung die unerlaubte Einreise nicht auf den Zeitpunkt des Grenzübertritts zu beschränken und stattdessen die Weiterfahrt zum Zielort ebenfalls dem Akt der unerlaubten Einreise zuzuordnen, ist bei der Begriffsbestimmung für die präventive Maßnahme nach § 22 Abs. 1a BPolG, bei der es auf eine strafrechtliche Einordnung mangels strafrechtlicher Teilnahmeproblematik nicht ankommt, nicht bedeutsam.

bb. Obschon dieses nach §§ 13, 14 AufenthG zu bestimmenden (eng umgrenzten) Begriffsinhalts der unerlaubten Einreise, die damit weitgehend mit dem Grenzübertritt zusammenfällt, ist der inhaltliche Aussagegehalt der Formulierung „zur unerlaubten Einreise genutzt“ auch unter Berücksichtigung des Normzwecks, der ebenfalls auf unerlaubte Einreisen bezogen ist, und der Funktion des § 22 Abs. 1a BPolG zu bestimmen.

Die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG können zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise ergriffen werden. Hinsichtlich des Normzwecks besteht mithin eine Parallele zur Identitätsfeststellung nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG, der diese Maßnahme im Grenzgebiet erlaubt. Geht es bei der Verhinderung inhaltlich darum, eine bevorstehende Verwirklichung der unerlaubten Einreise zu vereiteln, und bei der Unterbindung eine bereits begonnene fortgesetzte Begehung der Tat abzuwehren (vgl. Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 22 Rn. 21; Hoppe/Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 22 Rn. 30), ergibt sich in der Zusammenschau mit dem eng umgrenzten Begriffsinhalt der unerlaubten Einreise, dass bei einer Kontrolle in Zügen – und zwar auch bei grenzüberfahrenden – und Bahnhöfen angesichts des (regelmäßig) bereits erfolgten Grenzübertritts, eine spezialpräventive Wirkung der Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG nicht zu erreichen ist. Dies gilt sowohl bei der auf den Zeitpunkt unmittelbar vor der unerlaubten Einreise abstellenden Verhinderung als auch für die Unterbindung der unerlaubten Einreise, die zu diesem Zeitpunkt bereits erfolgt ist und damit nicht mehr unterbunden werden kann. Soweit in der Kommentarliteratur insoweit darauf abgestellt wird, das Unterbinden beziehe sich deshalb auf den sich an die unerlaubte Einreise anschließenden unerlaubten Aufenthalt (vgl. Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 22 Rn. 21; Hoppe/Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 22 Rn. 30), ist dies kritisch zu sehen, da § 22 Abs. 1a BPolG jenseits seines grenzbezogenen präventiven Regelungsinhalts als ausländerrechtliche Befugnisnorm herangezogen würde (vgl. Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 22 Rn. 8). Die fehlende Möglichkeit, mit Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG in Zügen und Bahnhöfen spezialpräventiv tätig werden zu können – anders bei Verkehrsflug­häfen mit grenzüberschreitendem Verkehr –, stellt die Eignung der Norm indes nicht in Frage. Vielmehr zeigt dies lediglich auf, dass der zweckbezogene Schwerpunkt generalpräventiver Natur ist, indem einerseits Informationen über entsprechende Reiserouten gewonnen werden können und andererseits mithilfe der durchgeführten Stichproben eine vorwirkende Entdeckungsgefahr (vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 367, „Abschreckungs- bzw. Verunsicherungsinstrument“ [allgemein zu anlasslosen Personenkontrollen]; Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 22 Rn. 18, „Erhöhung des Verfolgungs- bzw. Fahndungsdrucks“) begründet wird.

Die danach in der Norm selbst angelegte, primär generalpräventive Funktion zeigt, dass der Begriff der unerlaubten Einreise, der selbst zwar eng mit dem physischen Grenzübertritt verknüpft ist, in seinem normativen Aussagegehalt indes nicht auf diesen allein reduziert werden kann. Dementsprechend fordert auch die Formulierung „zur unerlaubten Einreise genutzt“ keine Beschränkung auf den konkreten, selbst die Grenze überfahrenden Zug.

cc. Für diese Auslegung des § 22 Abs. 1a BPolG spricht vor allem die Gesetzessystematik.

In § 22 Abs. 1a BPolG wird der räumliche Anwendungsbereich durch zwei unterschiedliche – den für eine bundespolizeiliche Kompetenz erforderlichen Grenzbezug herstellende (dazu unten 2./b./aa.) – Formulierungen beschrieben. Während bei Verkehrsflughäfen solche „mit grenzüberschreitendem Verkehr“ erfasst werden, wird abweichend davon bei Zügen und Bahnhöfen gerade nicht direkt an einen grenzüberschreitenden Verkehr angeknüpft, sondern eine lageabhängige Eingrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs vorgenommen. Dort dürfen Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG ergriffen werden, soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass Züge und Bahnhöfe zur unerlaubten Einreise genutzt werden. Die im Wortlaut des § 22 Abs. 1a BPolG angelegte systematische Unterscheidung zwischen Verkehrsflughäfen einerseits sowie Zügen und Bahnhöfen andererseits verdeutlich, dass letztgenannte inhaltlich den grenzüberschreitenden Verkehr nicht erfordern.

Hinzu kommt, dass die Formulierung „zur unerlaubten Einreise genutzt“ nicht allein auf Züge bezogen verwendet wird, sondern auch Bahnhöfe umfasst. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass bei einer isolierten Betrachtung von Zügen, die zur unerlaubten Einreise genutzt werden, die Annahme naheliegt, dabei könne es sich allein um solche handeln, die selbst die Grenzen überfahren oder zumindest Kontakt zu internationalen Flug- oder Seehäfen haben (vgl. dazu Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 22 Rn. 9). Unabhängig davon, dass diese isolierte Betrachtung die – wie zuvor dargelegt – im Gesetz angelegte Unterscheidung zu Verkehrsflughäfen übergeht und auch bei Zügen trotz der unterschiedlichen Formulierung auf grenzüberschreitenden (Zug-)Verkehr abstellt, wird diese Auslegung der eben nicht nur Züge, sondern auch Bahnhöfe einschließenden Variante nicht gerecht. Geht es nämlich um Bahnhöfe, die zur unerlaubten Einreise genutzt werden, und verlangt man – wie das Verwaltungsgericht –, dass diese zum Grenzübertritt selbst genutzt werden müssen, scheiden Kontrollen an Bahnhöfen nahezu vollständig aus. Denn es genügt nicht einmal, dass es sich um einen Grenzbahnhof handelt (so – wohl – Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 22 Rn. 9), da auch diese regelmäßig im Inland und damit nach dem Grenzübertritt liegen. Ein Bahnhof könnte in diesem Sinne nur zur „unerlaubten Einreise genutzt werden“, wenn der Grenzübertritt im Bahnhof selbst erfolgt. Selbst wenn danach einzelne Anwendungsfälle für „grenzüberschreitende“ Bahnhöfe verblieben, kann von einem Willen des Gesetzgebers für einen derart beschränkten Geltungsbereich für Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG auf Bahnhöfen nicht ausgegangen werden.

Die einheitliche Bezugnahme der Formulierung „zur unerlaubten Einreise genutzt“ auf Züge und Bahnhöfe legt danach – unter ergänzender Berücksichtigung der abweichenden Fassung bei Verkehrsflughäfen – den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber hierdurch Kontrollbefugnisse nach § 22 Abs. 1a BPolG für lageabhängig zu identifizierende schienengebundene Einreiserouten begründen wollte. Mithin kommt es nicht darauf an, ob der einzelne Zug (oder Bahnhof) zum Grenzübertritt und damit zur unerlaubten Einreise genutzt wird, sondern darauf, ob die konkrete (Bahn-)Strecke – mit den auf ihr verkehrenden Zügen und den an ihr liegenden Bahnhöfen – diese Anforderungen erfüllt. Bestehen belastbare Erkenntnisse zu einer bestimmten Bahnstrecke, spielt es also keine Rolle, mit welchem Zug diese befahren wird (vgl. Hoppe/Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 22 Rn. 34). Dass ein zwischenzeitlicher (zufälliger oder auch gesteuerter) Umstieg auf einen ausschließlich im Inland fahrenden Zug unschädlich ist, ergibt sich neben einer Sinn und Zweck betrachtenden Sichtweise, die auch die ansonsten schlichten Umgehungsmöglichkeiten zu berücksichtigen hat, letztlich gerade durch die Einbeziehung der an der Einreiseroute liegenden (Umsteige‑)Bahnhöfe.

dd. Schließlich spricht die Gesetzgebungshistorie für den hier angenommenen räumlichen Anwendungsbereich des § 22 Abs. 1a BPolG.

Dabei ist es allerdings wenig zielführend, Äußerungen einzelner Beteiligter aus dem Gesetzgebungsverfahren für oder gegen die eine oder andere anzuführen. Für die Auslegung des Gesetzes kann es ebenso wie für seine Entstehung nicht auf die Vorstellung des einzelnen Abgeordneten bzw. Regierungsmitglieds ankommen, da der Einzelne nicht den „Willen des Gesetzgebers bildet“ (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteile vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [100], vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, juris Rn. 111 [insoweit nicht abgedruckt in AS 43, 307] und vom 26. Oktober 2015 – VGH N 36/14 –, UA S. 65). Eindeutig dokumentiert ist in diesem Zusammenhang, dass im ursprünglichen Gesetzesentwurf der damaligen Koalitionsfraktionen Züge, Bahnhöfe und Verkehrsflughäfen ohne weitergehende Einschränkung zum räumlichen Geltungsbereich für verdachtsunabhängige Kontrollen zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise erklärt werden sollten (vgl. BT-Drucks. 13/10790, S. 3). Nachdem der Bundesrat neben generellen Einwänden gegen verdachtsunabhängige Kontrollen auch kritisierte, dass mit dieser räumlichen Ausdehnung der in die Zuständigkeit der (heutigen) Bundespolizei fallende Grenzschutz verlassen werde und ohne einen Grenzbezug auch erhebliche Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestünden (vgl. BT-Drucks. 13/11119, S. 5 f.), erfolgte ein Änderungsvorschlag durch den zuständigen Bundestagsausschuss, der letztlich die Vorlage für den späteren Gesetzesbeschluss bildete (vgl. BT-Drucks. 13/11159, S. 4).

In der Begründung hierzu heißt es zwar an einer Stelle, der (damalige) Bundesgrenzschutz erhalte „zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise die Befugnis, in Zügen, Bahnhöfen sowie Verkehrsflughäfen mit grenzüberschreitendem Verkehr“ die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG durchzuführen (vgl. BT-Drucks. 13/11159, S. 6). Mithin unterscheidet dieser Begründungsteil – anders als der korrespondierende Vorschlag für den später auch so verabschiedeten Gesetzeswortlaut (vgl. BT-Drucks. 13/11159, S. 4) – nicht zwischen Zügen und Bahnhöfen einerseits und Verkehrsflughäfen andererseits, sondern benutzt für alle die Formulierung grenzüberschreitender Verkehr. Allerdings erfolgt im anschließenden Absatz eine gesonderte Begründung für die nur in Bezug auf Züge und Bahnhöfe normierte Lagebindung, die gewährleiste, dass keine flächendeckenden Personenkontrollen im (Bahn-)Reiserverkehr erfolgten (vgl. BT-Drucks. 13/11159, S. 6). Einer derartigen gesondert formulierten und begründeten Begrenzung hätte es nicht bedurft, wenn – gleich den Verkehrsflughäfen mit grenzüberschreitendem Verkehr – von vorneherein nur grenzüberfahrende Züge und grenzübergreifende Bahnhöfe hätten erfasst werden sollen.

Die spätere Verlängerung der ursprünglich befristeten Regelung sowie die letztliche Entfristung einschließlich der hierzu verfassten Entwurfsbegründungen sind zu der hier entscheidenden Frage des räumlichen Anwendungsbereichs indes ohne besonderen Aussagegehalt, weil dort zwar die Erforderlichkeit derartiger Befugnisse auch jenseits des durch § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Sätze 2 bis 4 BPolG beschriebenen Grenzraums herausgestellt wird, allerdings ohne die inhaltlichen Anforderungen an Züge und Bahnhöfe, die nach Lageerkenntnissen zur unerlaubten Einreise genutzt werden, weiter zu behandeln (vgl. BT-Drucks. 15/1861, S. 6 und 16/4665, S. 6).

b. Auch mit diesem, im Vergleich zur Auslegung durch das Verwaltungsgericht erweiterten räumlichen Anwendungsbereich wahrt § 22 Abs. 1a BPolG die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Dies gilt in Bezug auf die Zuständigkeit der Bundespolizei (aa), die Vereinbarkeit der Norm mit dem Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 GG (bb), die Anforderungen an die Bestimmtheit und Normenklarheit (cc) und die Verhältnismäßigkeit (dd).

aa. Die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG sind von der auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 5, Art. 87 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 GG gestützten Aufgabenzuweisung in § 2 BPolG gedeckt.

Die Verwaltungskompetenz des Bundes für den Grenzschutz gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG, die mit der Gesetzgebungskompetenz in Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG korrespondiert, umfasst sowohl die polizeiliche Überwachung der Grenzen einschließlich der Abwehr von Gefahren für die Grenzen als auch die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs. Außerdem erfordert der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes nicht nur die Überwachung der unmittelbaren Bundesgrenzen, sondern auch die Kontrolle des anliegenden Hinterlandes sowie des grenzüberschreitenden Verkehrs auf den Flughäfen und Grenzbahnhöfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 – 2 BvF 3/92 –, BVerfGE 97, 198 [214] = juris Rn. 81).

Die Befugnis nach § 22 Abs. 1a BPolG ist hierunter zu fassen, weil es sich – auch in der hier zugrunde gelegten Auslegung zum räumlichen Anwendungsbereich – um eine Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs handelt, der in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPolG ausdrücklich zu den Grenzschutzaufgaben der Bundespolizei zählt. Dementsprechend kommt es nicht auf die Diskussion an, ob die Aufgabenzuweisung in § 2 Abs. 2 BPolG abschließend ist oder § 2 Abs. 1 BPolG auch darüberhinausgehende (ungeschriebene) Grenzschutzaufgaben umfasst (vgl. zum Streitstand Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 2 Rn. 10 ff.; Martens, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 2 Rn. 8; Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 2 Rn. 5). Unter Berücksichtigung der vor allem durch die verfassungsrechtlichen Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen zu bestimmenden Abgrenzung zwischen den sonderpolizeilichen Befugnissen der Bundepolizei und der allgemeinen polizeilichen Zuständigkeit der Landespolizei bei der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs ist insoweit nicht eine räumliche, sondern in erster Linie eine funktionale Betrachtung heranzuziehen (vgl. in diese Richtung Martens, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 2 Rn. 8). Dabei liegt es zwar in der Natur der Sache, dass Grenzschutzaufgaben vor allem in der Grenzregion wahrgenommen werden und damit (auch) eine räumliche Nähe zur Grenze und deren Übertritt aufweisen; dies schließt Maßnahmen ohne räumlichen Bezug zum Grenzübertritt indes nicht aus (vgl. in diese Richtung Martens, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 2 Rn. 8). Mithin kommt es nicht darauf auf, ob ein Zug selbst die Grenze überfährt und damit sowohl räumlich als auch funktional zum grenzüberschreitenden Verkehr gehört, wenn auch ohne räumliche Anbindung gewährleistet ist, dass es sich funktional um grenzüberschreitenden Verkehr handelt. Letzteres wird in § 22 Abs. 1a BPolG hinsichtlich der Kontrollbefugnisse in Zügen und Bahnhöfen durch die erforderlichen Lageerkenntnisse oder die grenzpolizeiliche Erfahrung erreicht, während bei Verkehrsflughäfen (auch) eine räumliche Anknüpfung an den Grenzübertritt erfolgt.

Wird danach bei Zügen und Bahnhöfen die Zuständigkeit der Bundespolizei funktional über Lageerkenntnisse oder grenzpolizeiliche Erfahrung hergestellt, sind an diese inhaltliche Anforderungen zu stellen, um das Gepräge der Bundespolizei als Polizei mit begrenzten Aufgaben zu wahren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 – 2 BvF 3/92 –, BVerfGE 97, 198 [218] = juris, Rn. 89). Die Bundespolizei ist nach § 22 Abs. 1a BPolG nicht berechtigt, die den Ländern obliegenden Polizeiaufgaben bei Gelegenheit der Aufgabenwahrnehmung als Bahnpolizei (§ 3 BPolG) auszuführen. Dies ist weder mit dem Normzweck des § 22 Abs. 1a BPolG noch mit dessen kompetenzieller Einordnung zu vereinbaren.

bb. § 22 Abs. 1a BPolG enthält keinen strukturell angelegten Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, der eine Verfassungswidrigkeit der Norm selbst begründen würde.

(1) Nach § 22 Abs. 1a BPolG kann die Bundespolizei „jede Person“, die an den dort näher bezeichneten und eingegrenzten Orten angetroffen wird, kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden. Darüber hinaus können mitgeführte Sachen in Augenschein genommen werden. Auch wenn der Normzweck, die Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise, das Handlungsziel vorgibt, muss also die Person, an die sich die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG richtet, nicht selbst in Verdacht stehen, unerlaubt einreisen zu wollen, unerlaubt eingereist zu sein oder sich an einer unerlaubten Einreise beteiligen zu wollen oder beteiligt zu haben (vgl. Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 22 Rn. 22; Hoppe/Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 22 Rn. 36 f.; Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 22 Rn. 12). Aus § 20 Abs. 2 BPolG ergibt sich, dass die Maßnahmen eben nicht allein gegen Verantwortliche oder – unter den in § 20 Abs. 1 BPolG genannten Voraussetzungen – gegen Nicht-Verantwortliche ergriffen werden dürfen. Bei § 22 Abs. 1a BPolG handelt es sich um einen Verdachtsgewinnungs- bzw. Informationseingriff (vgl. Hoppe/Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 22 Rn. 36; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 367 [allgemein zu anlasslosen Personenkontrollen]). Bereits diese Regelungsstruktur verdeutlicht, dass kein normativer Eingriff in das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG besteht.

(2) Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Kreis der von der Norm Betroffenen – entgegen dem Wortlaut – nicht zwangsläufig jede Person umfasst, sondern mit Blick auf den Normzweck gerade solche, bei denen angenommen werden kann, sie könnten Informationen zur Erreichung des Zwecks mitteilen oder begründeten selbst eine zweckbezogene Verdachtsmöglichkeit im Sinne einer Vorstufe zu einem gerade nicht erforderlichen Gefahrenverdacht, ist § 22 Abs. 1a BPolG kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG immanent. Unabhängig davon, dass für eine solche Beschränkung des Adressatenkreises insbesondere unter Einbeziehung der vorangehend skizzierten generalpräventiven Funktion der Norm kein Anlass besteht (zur Verhältnismäßigkeit unten 2./b./dd.), bietet auch eine derartige Anwendung des § 22 Abs.1a BPolG, die sich weitgehend an äußerlich erkennbaren Kriterien orientieren müsste, ausreichend Raum für eine im Einklang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG stehende Handhabung.

Sollen nach § 22 Abs. 1a BPolG zielgerichtet Maßnahmen gegenüber Personen ergriffen werden, die – ohne einen Gefahrenverdacht hervorzurufen – eine gesteigerte Nähe zum Normzweck aufweisen, ist es naheliegend, dass Ausschau nach nicht deutschen Staatsangehörigen gehalten wird. Eine (faktische) Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit und damit eine Sonderbehandlung von Ausländern wird indes von keinem der speziellen Diskriminierungsverbote nach § 3 Abs. 3 Satz 1 GG erfasst, sondern (lediglich) vom allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (BVerfG, Beschlüsse vom 20. März 1979 – 1 BvR 111/74, u.a. –, BVerfGE 51, 1 [30] = juris, Rn. 95, vom 9. Februar 1994 – 1 BvR 1687/92 –, BVerfGE 90, 27 [37] = juris, Rn. 29 und vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, BVerfGE 130, 240 [255] = juris, Rn. 46; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 126; Leibholz/Rinck/Hesselberger in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: 01/2016, Art. 3, Rn. 4011; Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 03/2016, Art. 3 Rn. 132). An dessen Rechtfertigung sind allerdings strenge Anforderungen zu stellen, da die Ungleichbehandlung einerseits an ein personengebundenes Merkmal anknüpft und andererseits eine gewisse Nähe zu den besonderen Diskriminierungsverboten des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG aufweist (vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 26. Januar 1993 – 1 BvL 38/92, 1 BvL 40/92, 1 BvL 43/92 –, BVerfGE 88, 87 [96] = juris, Rn. 35, vom 7. Juli 2009 – 1 BvR 1164/07 –, BVerfGE 124, 199 [220] = juris, Rn. 87 und vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, BVerfGE 130, 240 [255] = juris, Rn. 42; a.A. Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 03/2016, Art. 3 Rn. 132). Die sachliche Rechtfertigung für eine Sonderbehandlung von Ausländern folgt hier unter Berücksichtigung des Normzwecks daraus, dass die zu verhindernde oder zu unterbindende unerlaubte Einreise nach den §§ 13, 14 AufenthG aus Rechtsgründen nur durch Ausländer erfolgen kann und die Bekämpfung illegaler Migration mit ihren Begleiterscheinungen dem Schutz gewichtiger öffentlicher Interessen (vgl. hierzu BT-Drucks. 16/4665, S. 6) dient.

Die (zulässige) Unterscheidung anhand der Staatsangehörigkeit ist indes zu trennen von der Frage, aufgrund welcher im Vorfeld der Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG erkennbarer Kriterien eine etwaig fremde Staatsangehörigkeit und damit eine gesteigerte Nähe zum Normzweck angenommen wird. Auch bei Anwendung dieses an sich neutralen oder zulässigen Differenzierungskriteriums handelte es sich nämlich um eine grundsätzlich unzulässige Diskriminierung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, wenn sich die (neutrale oder zulässige) Differenzierung weitgehend oder zwingend aus einem der dort genannten Merkmale ergibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2008 – 2 BvL 6/07 –, BVerfGE 121, 241 [254 f.] = juris, Rn. 49; Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 03/2016, Art. 3 Rn. 217). Eine derartig enge Verknüpfung zwischen den Merkmalen in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG und der Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit, die einen normativen Eingriff des § 22 Abs. 1a BPolG in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG begründen könnte, besteht indes nicht. Besondere Kleidung oder Gepäck mit hinweis­gebenden Anhängern oder Aufdrucken, die auf eine Einreise und/oder eine fremde Nationalität hindeuten können, kommen dabei ebenso in Betracht wie das offen getragene oder sonst erkennbare Ausweispapier eines anderen Staates.

Ebenfalls nicht die Verfassungsmäßigkeit der Norm betrifft es im Weiteren, wenn sich die Normanwendung im Einzelfall als verdeckte Diskriminierung im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG darstellt (vgl. Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 03/2016, Art. 3 Rn. 216), wenn also der wahre (diskriminierende) Grund für eine Ungleichbehandlung verschleiert werden soll.

Der Umstand, dass sich durch eine zulässige Differenzierung anhand der Staatsangehörigkeit eine Belastung von Personengruppen ergeben wird, die (auch) geschützte Differenzierungsmerkmale nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG aufweisen, stellt die Vereinbarkeit des § 22 Abs. 1a BPolG mit dem Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG nicht in Frage. Unabhängig davon, ob man eine solche mittelbare bzw. reflexhafte Diskriminierung aus dem Schutzbereich des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG herausnimmt und die Verfassungsmäßigkeit direkt an dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG misst (so Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 03/2016, Art. 3 Rn. 215) oder – worauf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hindeutet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1997 – 1 BvL 12/91 –, BVerfGE 97, 35 [43] = juris, Rn. 34; Urteil vom 30. Januar 2002 – 1 BvL 23/96 –, BVerfGE 104, 373 [393] = juris, Rn. 69; Beschluss vom 18. Juni 2008 – 2 BvL 6/07 –, BVerfGE 121, 241 [254] = juris, Rn. 49; jeweils zur Differenzierung nach dem Geschlecht) – auch mittelbare Diskriminierungen durch Art. 3 Abs. 3 GG erfasst werden (vgl. Osterloh/Nußberger, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 255), gelten insoweit letztlich abgeschwächte Rechtfertigungsanforderungen (vgl. Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 03/2016, Art. 3 Rn. 218; Osterloh/Nußberger, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 256; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 135).

cc. § 22 Abs. 1a BPolG wahrt auch unter Einbeziehung des hier zugrunde gelegten räumlichen Anwendungsbereichs die verfassungsrechtlichen Vorgaben an die Normenklarheit und Normenbestimmtheit.

(1) Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Eingriffs müssen hinreichend klar und bestimmt geregelt sein. Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können, und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 – 2 BvE 6/08, u.a. –, BVerfGE 134, 141 [184] = juris, Rn. 126, m.w.N.). Mithin hat der Gesetzgeber Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 – 1 BvR 370/07, u.a. –, BVerfGE 120, 274 [316] = juris, Rn. 209, m.w.N.).

Allerdings mangelt es an der notwendigen Bestimmtheit nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können. Es ist in erster Linie Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristischer Methode zu bewältigen (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 – 2 BvE 6/08, u.a. –, BVerfGE 134, 141 [184 f.] = juris, Rn. 127, m.w.N.).

Schließlich ist bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 – 1 BvR 2307/94, u.a. –, BVerfGE 102, 254 [337] = juris, Rn. 325, m.w.N.; BayVerfGH, Entscheidung vom 7. Februar 2006 – Vf. 69-VI-04 –, juris, Rn. 29).

(2) Nach diesen Maßgaben ist § 22 Abs. 1a BPolG, der zu Eingriffen in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) berechtigt, hinreichend klar und bestimmt.

(a) Bei den in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Maßnahmen des kurzzeitigen Anhaltens, Befragens und Verlangens, mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen, handelt es sich um Eingriffe von geringer Intensität (vgl. OVG RP, Urteil vom 27. März 2014 – 7 A 11202/13 –, juris, Rn. 29; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. März 2003 – Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00 –, juris, Rn. 114; jeweils zur Identitätskontrolle; vgl. auch Gnüchtel, NVwZ 2013, 980 [983], demzufolge die Eingriffsintensität der Maßnahme nach § 22 Abs. 1a BPolG auf geringerer Stufe als die Identitätsfeststellung anzusiedeln sei; a.A. HambOVG, Urteil vom 13. Mai 2015 – 4 Bf 226/12 –, juris, Rn. 71, zur Identitätsfeststellung; VerfGH Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21. Oktober 1999 – 2/98 –, juris, Rn. 81; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 376).

Eine schwerwiegende Eingriffsintensität ergibt sich entgegen dem Einwand der Kläger weder aus einem – wie ausgeführt nicht gegebenen – normativen Verstoß des § 22 Abs. 1a BPolG gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG noch in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu anderen Datenerhebungs- und Datennutzungsbefugnissen. Dies gilt im Besonderen hinsichtlich der Entscheidungen zur Rasterfahndung (BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320), zur automatischen Kennzeichenerfassung (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378) und zur Vorratsdatenspeicherung (BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260).

Soweit in den genannten Entscheidungen ein „besonders schwerer Eingriff“ (BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260 [318] = juris, Rn. 210) und Eingriffe von „erheblichem Gewicht“ (BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [347] = juris, Rn. 93; Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378 [407], = juris, Rn. 92) angenommen oder zumindest für möglich gehalten werden, sind die dafür herangezogenen Erwägungen auf die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG nicht übertragbar.

Neben der hier nicht gegebenen Heimlichkeit der Datenerhebung und Datenverwendung, die eine Steigerung der Eingriffsintensität begründet (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260 [335] = juris, Rn. 241 ff.; Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378 [402 f., 406] = juris, Rn. 79, 89; Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [353] = juris, Rn. 113), werden auch die Auswertungs- und Datenverknüpfungsmöglichkeiten, die zum Teil Erkenntnisse zum Persönlichkeits- und Bewegungsprofil offenbaren können, zur weiteren Begründung der dort angenommenen hohen Eingriffsintensität herangezogen (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260 [319] = juris, Rn. 211; Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378 [403 ff.], = juris, Rn. 80 ff.; Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [347 f.] = juris, Rn. 96 ff.). Die nach § 22 Abs. 1a BPolG gewonnenen persönlichen Daten werden jedoch weder gesammelt oder gespeichert noch erfolgt eine strukturierte bzw. fortwirkende Auswertung oder Verknüpfung mit anderen Datenbeständen. Allein die Möglichkeit zum Datenabgleich nach § 34 BPolG, der lediglich einen punktuellen Datenabgleich, nicht jedoch eine Datenspeicherung erlaubt (vgl. Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 34 Rn. 2), begründet keine vergleichbare Steigerung des Informationseingriffs.

Soweit auch die Gefahr, von weiteren Folgeeingriffen betroffen zu werden, für eine (weiter) gesteigerte Eingriffsintensität herangezogen wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260 [319 f.] = juris, Rn. 212; Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378 [403], = juris, Rn. 80; Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [351] = juris, Rn. 108), ist zu differenzieren. Sind die erhobenen, gespeicherten bzw. zusammengeführten Daten selbst die Grundlage für Folgeeingriffe, weil der Betroffene – ohne in seiner Person einen konkreten Gefahren- oder Tatverdacht zu begründen – beispielweise zu einem ungünstigen Zeitpunkt in einer bestimmten Funkzelle gewesen oder von einer bestimmten Person kontaktiert wurde (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260 [319 f.] = juris, Rn. 212) oder weil er in ein bestimmtes Fahndungsraster passt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [352] = juris, Rn. 110), ist die Möglichkeit, mit Folgeeingriffen konfrontiert zu werden, bei der Bestimmung der Eingriffsintensität mit zu berücksichtigen. In dieser Konstellation setzt sich mithin auch die Maßnahme der Datenerhebung und -speicherung im Folgeeingriff fort. Etwas anderes gilt hingegen, wenn nicht die erhobenen (und gegebenenfalls überprüften) Daten die Grundlage für Folgeeingriffe bilden, sondern beispielsweise der Umstand, dass der Betroffene zur Fahndung ausgeschrieben war, und die an sich mit geringer Eingriffsintensität in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung versehene Datenerhebung allein dazu führt, dass der Betroffene auffällig wird (in diese Richtung differenzierend auch BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378 [403 f.], = juris, Rn. 82, Kennzeichenerfassung zum Zweck, gestohlene Fahrzeuge ausfindig zu machen; a.A. wohl HambOVG, Urteil vom 13. Mai 2015 – 4 Bf 226/12 –, juris, Rn. 72).

Schließlich ist auch die Streubreite des Eingriffs zu berücksichtigen, die dazu beiträgt, dass Risiken des Missbrauchs und ein Gefühl des Überwachtwerdens entstehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, u.a. –, BVerfGE 120, 378 [402], = juris, Rn. 78; Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [354 f.] = juris, Rn. 117; auch BVerfGE Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, u.a. –, BVerfGE 125, 260 [318 f., 335] = juris, Rn. 210, 241). Die durchaus vorhandene Streubreite des § 22 Abs. 1a BPolG (im Jahr 2015 ergaben sich bei 317.221 durchgeführten Kontrollen lediglich 13.867 Feststellungen zur unerlaubten Einreise, vgl. BT-Drucks. 18/8037, S. 5 f.) ist allerdings nicht mit derjenigen der Rasterfahndung, der automatischen Kennzeichenerfassung oder der Vorratsdatenspeicherung vergleichbar.

Hinzu kommt weiter, dass auch der Verdachtslosigkeit des Eingriffs, die im Zusammenwirken mit einer großen Streubreite grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität aufweist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [354 f.] = juris, Rn. 117), bei Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG eine andere Qualität zukommt als bei sonstigen präventiven oder repressiven polizeilichen (Vorfeld-)Maßnahmen (zu letzterem vgl. HambOVG, Urteil vom 13. Mai 2015 – 4 Bf 226/12 –, juris, Rn. 48; BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, BVerfGE 113, 348 [377 f.] = juris, Rn. 122 ff.). § 22 Abs. 1a BPolG begründet keine Vorfeldmaßnahme in dem Sinne, dass eine an sich verdachtsabhängige Eingriffsbefugnis in einen vorgelagerten Bereich ausgedehnt wird, um dort verdachtsunabhängige Maßnahmen zur Gefahrenerforschung zu begründen. Soweit also die Aussage getroffen wird, gefahr- oder verdachtsbegründende Eingriffe bildeten auch mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlichen Handelns den Grundtypus, von dem durch anlasslose Eingriffsbefugnisse abgewichen werde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320 [355 f.] = juris, Rn. 119, „Abkehr von traditionellen polizeilichen Strukturen“; vgl. auch VerfGH Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21. Oktober 1999 – 2/98 –, juris, Rn. 85 ff.), ist dies zwar grundsätzlich zutreffend, gilt indessen nicht für die hier in Rede stehende Aufgabenwahrnehmung im Bereich des Grenzschutzes. Der Grenzschutz, konkret in Gestalt der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs, war und ist – unabhängig von der Frage der Zulässigkeit solcher Kontrollen an den Schengen-Binnengrenzen (vgl. dazu Art. 20 und 21 Schengener Grenzkodex) – bereits im Ausgangspunkt auf eine Jedermann-Kontrolle beim Grenzübertritt ausgerichtet. Einer konkreten Gefahr oder auch nur eines Gefahrenverdachts bedarf es hierfür nicht; die allein im Grenzübertritt als Vermutung gründende allgemeine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung eröffnet die Kontrollmöglichkeit (vgl. Wehr, BPolG, 1. Aufl. 2013, § 23 Rn. 4; Hoppe, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens, BPolG, 5. Aufl. 2012, § 23 Rn. 21; Drewes, in: Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, 5. Aufl. 2015, § 23 Rn. 16). In diesem Zusammenhang sei nur darauf hingewiesen, dass auch die Grenzübertrittskontrollen von Personen an Schengen-Außengrenzen in der Weise erfolgen, dass alle Personen einer Mindestkontrolle unterzogen werden, die die Feststellung ihrer Identität anhand der vorgelegten oder vorzuzeigenden Reisedokumente ermöglicht (vgl. Art. 7 Abs. 2 Schengener Grenzkodex). Mithin begründet § 22 Abs. 1a BPolG keine Ausdehnung an sich verdachtsgebundener Maßnahmen in einen verdachtslosen Vorfeldbereich, sondern stellt eine strukturell verdachtsunabhängige Maßnahme dar, die gegenüber einer (vollwertigen) Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs in ihrer Anwendungsbreite und -intensität deutlich zurückgenommen ist. Unter Berücksichtigung der geringen Kontrolldichte ist es bei den stichprobenartigen Maßnahmen hinnehmbar, dass anders als bei systematischen Grenzkontrollen an Grenzübergangsstellen auch Personen kontrolliert werden, die weder die Grenze kürzlich überquert haben noch sie demnächst überqueren wollen (a.A. VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21. Oktober 1999 – 2/98 –, juris, Rn. 113). Dies ändert nichts am Charakter der Befugnisnorm, die ihren Ursprung und ihre Funktion im Bereich der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs hat.

(b) Ausgehend von dieser als gering einzustufenden Intensität des Eingriffs, die bei der Frage zu berücksichtigen ist, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 – 1 BvR 2307/94, u.a. –, BVerfGE 102, 254 [337] = juris, Rn. 325, m.w.N.; BayVerfGH, Entscheidung vom 7. Februar 2006 – Vf. 69-VI-04 –, juris, Rn. 29), ist § 22 Abs. 1a BPolG hinreichend klar und bestimmt.

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Der zweite Teil des Urteils vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (7 A 11108/14.OVG) ist hier zu finden.