URTEIL
11 LC 149/16
10 A 4629/11
In der Verwaltungsrechtssache
des Herrn xxx,
– Klägers und Berufungsbeklagten –
Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen
gegen
das Land Niedersachsen, vertreten durch die Polizeidirektion Hannover,
diese vertreten durch den Polizeipräsidenten,
Waterloostraße 9, 30169 Hannover
– Beklagter und Berufungskläger –
wegen Videoüberwachung im öffentlichen Raum
hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht – 11. Senat – auf die mündliche Verhandlung vom 6. Oktober 2020 durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts xxx, die Richterin am Oberverwaltungsgericht xxx, die Richterin am Oberverwaltungsgericht xxx sowie die ehrenamtliche Richterin xxx und den ehrenamtlichen Richter xxx für Recht erkannt:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf die Unterlassungsklage des Klägers hinsichtlich der von dem Beklagten nicht mehr betriebenen Kamerastandorte (501-518, 520, 525-528, 534-536, 542-543, 545, 547-550, 552-561, 566, 568-573 und 575) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover – 10. Kammer – vom 9. Juni 2016 wirkungslos.
Hinsichtlich der Kamerastandorte 532, 533, 540, 576 und 580 wird die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover – 10. Kammer – vom 9. Juni 2016 zurückgewiesen.
In Bezug auf die Kamerastandorte 520 und 566 wird festgestellt, dass der Betrieb dieser beiden Standorte rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
TATBESTAND
Der in Hannover wohnhafte Kläger wendet sich gegen die durch die Polizeidirektion Hannover an verschiedenen Standorten in Hannover durchgeführte Videobeobachtung öffentlich zugänglicher Orte.
Die Polizeidirektion Hannover betreibt seit über zehn Jahren die Videobeobachtung öffentlich zugänglicher Orte. Die Kameras verfügen über eine Aufzeichnungstechnik, eine Zoom-Funktion und sind schwenkbar. Die Bildsignale der Kameras werden in die Lage- und Führungszentrale der Polizeidirektion übertragen. An einigen Standorten findet eine Aufzeichnung der Bilder statt, an anderen erfolgt eine Bildübertragung ohne Aufzeichnung und an weiteren Standorten werden sog. Veranstaltungskameras lediglich zeitweise bei Veranstaltungen mit der Übertragungs- und Aufzeichnungsfunktion aktiviert. Soweit die Bilder aufgezeichnet werden, findet eine Speicherung in einem sog. Ringspeicher statt, wobei die Daten nach fünf Tagen, fünf Stunden und 32 Minuten automatisch überschrieben werden (siehe zu den aktuellen Kamerastandorten die von der Polizeidirektion Hannover im Internet veröffentlichten Informationen, die u.a. eine interaktive Karte enthalten, https://www.pd-h.polizei-nds.de/praevention/kriminalpraevention/videoueberwachung/videoueberwachung-im-stadtgebiet-hannover-112769.html, Stand: 6.10.2020).
Der Kläger hat sich erstmalig im Juni 2010 an die Polizeidirektion Hannover gewandt und gefordert, die Kameras zu beschildern. Dies hat die Polizeidirektion Hannover mit Schreiben vom 7. Juli 2010 abgelehnt. Auf die daraufhin vom Kläger vor dem Verwaltungsgericht Hannover erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Polizeidirektion Hannover verurteilt, in Hannover die Beobachtung öffentlich zugänglicher Orte mittels Bildübertragung – mit Ausnahme der reinen Verkehrsüberwachung – sowie die Aufzeichnung dieser Bilder zu unterlassen. Zur Begründung hat das Gericht im Wesentlichen ausgeführt, dass die Bildbeobachtung und auch die Aufzeichnung der übermittelten Bilder in der von der Polizeidirektion praktizierten Art als Datenerhebung i.S.d. § 32 Abs. 1 Nds. SOG schon deshalb rechtswidrig sei, weil sie nicht offen erfolge (VG Hannover, Urt. v. 14.7.2011 – 10 A 5452/10 -, NdsRpfl 2011, 355, juris, Rn. 35 ff.). Daraufhin hat die Polizeidirektion Hannover in der Folgezeit Aufkleber und Schilder angebracht, um auf die Videoüberwachung hinzuweisen.
Am 25. Oktober 2011 hat der Kläger erneut Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Zu diesem Zeitpunkt betrieb die Polizeidirektion insgesamt 78 Kamerastandorte. Zur Begründung seiner Klage führte der Kläger aus, dass die Videoüberwachung selbst bei einer „perfekten Beschilderung“ rechtswidrig sei. Die insoweit maßgebliche Vorschrift des § 32 Abs. 3 Nds. SOG genüge nicht den verfassungsmäßigen Anforderungen an eine das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung einschränkende Norm, soweit auf § 1 Abs. 1 Nds. SOG Bezug genommen werde. Der bloße Aufenthalt im öffentlichen Raum bedeute auch keine Einwilligung in die Informationserhebung, selbst wenn von einer Kenntnis der Videoüberwachung auszugehen sei. Die Videobeobachtung sei auch ein Grundrechtseingriff von einigem Gewicht, da bei einem Einsatz von 78 Kameras eine große Anzahl von Personen betroffen sei, ohne dafür einen Anlass gegeben zu haben. Auch sei nicht ersichtlich, dass sie nur an Orten erhöhter Kriminalitätsraten erfolgen dürfe, da diese Entscheidung allein im Ermessen der tätig werdenden Behörde liege. Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit sei insofern nicht geeignet, eine Begrenzung des Tatbestandes zu bewirken. Zudem seien auch die Voraussetzungen für Bildaufzeichnungen nach § 32 Abs. 3 Satz 2 Nds. SOG nicht erfüllt. Aus der von der Polizeidirektion Hannover vorgelegten Lagebewertung vom Februar 2016 ergebe sich keine konkrete Gefährdungslage für terroristische Anschläge in Hannover, so dass eine Aufzeichnung an den in § 32 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 Nds. SOG genannten besonders gefährdeten Orten unzulässig sei. Zudem ließen die von der Polizeidirektion vorgelegten Kriminalitätsstatistiken nicht erkennen, dass an den beobachteten Orten künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung bzw. Straftaten nach § 224 StGB begangen würden, so dass auch die Voraussetzungen des § 32 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Nds. SOG nicht vorlägen. Es fehle auch an Hintergrunddaten zu den statistischen Werten sowie an Vergleichsdaten zu anderen Standorten ohne Videoüberwachung.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, im Zuständigkeitsbereich der Polizeidirektion Hannover die Beobachtung öffentlich zugänglicher Orte mittels Bildübertragung sowie die Aufzeichnung dieser Bilder zu unterlassen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verwies die Polizeidirektion Hannover darauf, dass das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 14. Juli 2011 ausdrücklich offengelassen habe, ob die Vorschrift des § 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG einer Auslegung zugänglich sei, die den Tatbestand in verfassungsmäßiger Weise einenge. Es handele sich bei der offenen Videobeobachtung um einen Grundrechtseingriff von geringer Tiefe, der an öffentlich zugänglichen Orten als Mittel der Abwehr von Gefahren im Rahmen des polizeilichen Auftrags, insbesondere zur Gefahrenverhütung, zulässig sei. Da die Bereiche der Videoüberwachung kenntlich gemacht worden seien, könne der Bürger sein Verhalten bei Bedarf auch darauf ausrichten, dass er beobachtet werde. Neben dem Abschreckungseffekt diene die Videobeobachtung auch der Abwehr konkreter Gefahren im Einzelfall wie der Unterstützung beim Einsatz polizeilicher Kräfte zur Gefahrenabwehr, der Strafverfolgung und dem schnellen Erkennen des Bedarfs an nichtpolizeilichen Kräften wie dem Rettungsdienst, Ärzten usw. Zudem sei das Erforderlichkeitskriterium zu beachten, so dass die Videobeobachtung zur Abwehr von Straftaten an Kriminalitätsschwerpunkten bzw. zur Abwehr anderer Gefahren von Gewicht geboten sei. Die Aufzeichnung der übertragenen Bilder sei auf wenige Kriminalitätsschwerpunkte bzw. besonders gefährdete Objekte begrenzt; nach der letzten turnusmäßigen Überprüfung der Kamerastandorte im Februar 2016 sei die Aufzeichnung am Kamerastandort 542 Emmichplatz deaktiviert worden, so dass nunmehr an insgesamt 23 Standorten eine Aufzeichnung erfolge. Alle anderen Kameras zeichneten nicht auf. An elf Standorten werde wegen der Gefahr terroristischer Straftaten aufgezeichnet (519, 524, 531, 541, 544, 546, 551, 562, 565, 567, 574). An zwölf weiteren Standorten (520-523, 529-530, 537-539, 563-564, 581) werde aufgezeichnet, da zu erwarten sei, dass dort oder in der unmittelbaren Umgebung künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung oder gefährliche Körperverletzungen begangen würden. Der Betrieb der Kamera 561 (Hermesturm) sei eingestellt worden, weil eine Erforderlichkeit an diesem Standort nicht mehr gesehen werde. Diese Kamera sei jedoch bislang weder abgedeckt noch abgebaut worden. Weiter sei beabsichtigt, die 28 bislang ausschließlich zur Verkehrsbeobachtung genutzten Kameras (Standorte 501-518, 534, 525 bis 528 und 568-572) der Verkehrsmanagementzentrale Land Niedersachsen/Region Hannover (VMZ) zur Übernahme anzubieten. Schließlich befänden sich an 26 weiteren Standorten Kameras ohne Aufzeichnung, mit denen in der Lage- und Führungszentrale der Polizeidirektion anlassbezogen beobachtet werde. Bei einer Gruppe von 17 Kameras (532, 533, 535, 536, 540, 542, 543, 545, 547, 548, 549, 550, 552, 566, 575, 576 und 580) werde noch geprüft, ob diese Kameras beibehalten oder zum Teil nur zu bestimmten Anlässen betrieben werden sollten. Die Voraussetzungen für eine dauerhafte Aufzeichnung lägen an diesen Standorten nicht vor. Hinsichtlich einer weiteren Gruppe von neun Kamerastandorten mit Beobachtungsfunktion (553-560 und 573) lasse die Kriminalitätsentwicklung der letzten Jahre eine Beobachtung nicht mehr als notwendig erscheinen, so dass beabsichtigt sei, auch diese Kameras der VMZ zur Übernahme anzubieten bzw. sie spätestens mit In-Kraft-Treten des neuen Gefahrenabwehrgesetzes außer Betrieb zu nehmen.
Mit Urteil vom 9. Juni 2016 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt, im Zuständigkeitsbereich der Polizeidirektion Hannover die Beobachtung öffentlich zugänglicher Orte mittels Bildübertragung sowie die Aufzeichnung dieser Bilder an den Kamerastandorten 501-518, 520, 525-528, 532-536, 540, 542-543, 545, 547-550, 552-561, 566, 568-573, 575, 576 und 580 zu unterlassen und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Klage sei zulässig und teilweise begründet. Die Beobachtung durch die Kameras 501-518, 520, 525-528, 532-536, 540, 542-543, 545, 547-550, 552-561, 566, 568-573, 575, 576 und 580 greife in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung sowie in seine allgemeine Handlungsfreiheit ein, ohne dass der Eingriff nach § 32 Abs. 3 Nds. SOG gerechtfertigt sei. Maßstab für die streitgegenständliche Videoüberwachung sei sowohl hinsichtlich der reinen Bildübertragung als auch für die Bildaufzeichnung § 32 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nds. SOG. Zwar sei nach dem Wortlaut der genannten Regelungen zwischen der in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG geregelten Bildübertragung und der in § 32 Abs. 3 Satz 2 Nds. SOG erwähnten Bildaufzeichnung zu differenzieren. Die Kammer habe aber bereits in ihrem Urteil vom 14. Juli 2011 (10 A 5452/10) ausgeführt, dass die Vorschrift des § 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot und das Übermaßverbot verfassungsrechtlichen Bedenken begegne. § 32 Abs. 3 Nds. SOG sei daher verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass auch die reine Beobachtung durch Bildübertragung nur zulässig sei, wenn zugleich die Voraussetzungen für die Bildaufzeichnung erfüllt seien. Auch wenn damit die Dualität der Vorschriften zur Bildübertragung (Satz 1) einerseits und zur Bildaufzeichnung (Satz 2) andererseits aufgegeben werde, sei die Anknüpfung an die (strengeren) Voraussetzungen der Bildaufzeichnung der einzig zulässige und sinnvolle Weg, zu einer nach den Auslegungsgrundsätzen zulässigen und mit der Verfassung zu vereinbarenden Deutung der Voraussetzungen für die reine Bildübertragung zu kommen. Für eine derartige Auslegung sprächen vor allem die grundrechtlichen Interessen der Betroffenen. Vor dem Hintergrund eines solchen restriktiven Verständnisses der Regelung seien die Voraussetzungen für die derzeit praktizierte Videoüberwachung an den Kamerastandorten 501-518, 520, 525-528, 532-536, 540, 542-543, 545, 547-550, 552-561, 566, 568-573, 575, 576 und 580 zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt in der mündlichen Verhandlung nicht erfüllt. Soweit es sich um die Kamerastandorte an Autobahnkreuzen und Anschlussstellen (Nummern 501-518), an Verkehrskreiseln (Nummern 525-528) und an den größeren Ausfallstraßen entlang des Messegeländes (Nummern 534, 553-560) bzw. entlang der Schnellwege (568-573) handele, habe die Polizeidirektion selbst eingeräumt, dass diese reine Verkehrsbeobachtung nicht die Voraussetzungen der Videoüberwachung nach § 32 Abs. 3 Nds. SOG erfülle. Gleiches gelte für den Standort 561 am Hermesturm, den die Polizeidirektion nach eigenen Angaben deaktiviert, aber nicht abgebaut habe, sodass wegen der unbestrittenen Möglichkeit, die Kamera wieder zu aktivieren, ein Unterlassungsanspruch zu bejahen sei. Hinsichtlich der Standorte 532, 533, 535, 536, 540, 542, 543, 545, 547, 548, 549, 550, 552, 566, 575, 576 und 580 habe die Polizeidirektion ebenfalls erklärt, dass die Voraussetzungen für eine Aufzeichnung an diesen Orten nicht erfüllt seien und lediglich geprüft werde, ob ein anlassbezogener Einsatz in Betracht komme. Daher habe das Unterlassungsbegehren des Klägers auch insoweit Erfolg. Entsprechendes gelte für den Kamerastandort 520 am Königsworther Platz. Anders als die Polizeidirektion könne das Gericht nicht erkennen, dass die Anzahl der insoweit relevanten Straftaten aktuell die Aufzeichnung von Bildern an diesem Kamerastandort rechtfertige.
Hinsichtlich der Kamerastandorte 519, 521-524, 529-531, 537-539, 541, 544, 546, 551, 562-565, 567, 574 und 581 habe die Klage keinen Erfolg, da die Aufzeichnung an diesen Standorten den gesetzlichen Voraussetzungen entspreche. Hinsichtlich der Kamerastandorte 521 – 523, 529, 530, 537 -539, 563, 564, 581 seien die Voraussetzungen des § 32 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Nds. SOG erfüllt. Dies ergebe sich aus den von der Polizeidirektion Hannover vorgelegten Kriminalitätsstatistiken der Jahre 2008 bis 2015. In Bezug auf die Standorte 519, 524, 531, 541, 544, 546, 551, 562, 565, 567 und 574 seien die Voraussetzungen des § 32 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 Nds. SOG erfüllt, da es sich jeweils um Orte handele, bei denen die Gefahr eines terroristischen Anschlags hinreichend wahrscheinlich sei.
Unter dem 25. Juli 2016 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung eingelegt. Die Polizeidirektion hat ursprünglich beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern, soweit es der Klage stattgegeben hat und die Klage in vollem Umfang abzuweisen. Zur Begründung hat die Polizeidirektion ursprünglich vorgetragen, dass die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des § 32 Abs. 3 Nds. SOG nicht überzeugen könne, weil sie sich über den eindeutigen Wortlaut und die in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG enthaltene Differenzierung zwischen der bloßen Beobachtung und der Bildaufzeichnung hinwegsetze.
Im Hinblick auf das am 24. Mai 2019 in Kraft getretene Niedersächsische Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (NPOG), welches in § 32 Abs. 3 NPOG teilweise von § 32 Abs. 3 Nds. SOG abweichende Regelungen enthält, trägt die Polizeidirektion vor, dass Rechtsgrundlage für den aktuellen Kamerabetrieb nunmehr § 32 Abs. 3 NPOG sei, dessen Voraussetzungen erfüllt seien. Zudem habe es Veränderungen bei den Standorten gegeben. Mittlerweile würden 51 Kameras (501-518, 525-528, 534-536, 542-543, 545, 547-550, 552-556, 558-559, 561, 568-573) nicht mehr von ihr betrieben. 32 Kameras (501-518, 525-527, 534, 547, 552, 555-556, 558-559, 568-572) seien von der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) übernommen worden. Weitere 19 Kameras (506, 520, 528, 535-536, 542-543, 545, 548-550, 553-554, 557, 560-561, 566, 573 und 575) seien abgebaut bzw. stillgelegt worden. Zuletzt habe man im Frühjahr bzw. Sommer 2020 die Kamera am Königsworther Platz (520) sowie zwei der sog. Veranstaltungskameras am Theodor-Heuss-Platz (566) und am Stadionvorplatz (575) demontiert, da die Technik dieser Kameras nicht mehr dem gegenwärtigen Stand der Technik entspreche. An den Standorten 520 und 566 sei geplant, die veralteten Kameras durch neue Modelle zu ersetzen. Aus haushaltswirtschaftlichen Gründen sei damit allerdings erst im Jahr 2021 zu rechnen. Am Standort 575 sei die Installation einer neuen Kamera an einem abweichenden Standort bis auf Weiteres zurückgestellt. Bei den verbleibenden fünf Standorten (532, 533, 540, 576, 580) würden die Kameras nur anlassbezogen aktiviert, wenn dies durch eine konkrete Veranstaltungslage geboten erscheine. Bei den Standorten Rudolf-von-Benningsen-Ufer/Arthur-Menge-Ufer (532), Bruchmeisteralle/Arthur-Menge-Ufer (533), TUI-Arena (576) und Schützenplatz (580) sei während der Veranstaltungszeiten mit einem erhöhten Straftatenaufkommen zu rechnen. Der Standort Lister Platz (540) werde nur vereinzelt bei größeren Veranstaltungen genutzt. Die Entwicklung der Straftaten werde bei allen noch streitgegenständlichen Standorten regelmäßig überprüft.
Soweit in der mündlichen Verhandlung am 21. Januar 2020 die Begriffe „Wirkungsbereich“ und „Sichtbereich“ thematisiert worden seien, seien diese wie folgt abzugrenzen: Der Begriff des Wirkungsbereichs sei in Anlehnung an den in § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG enthaltenen Begriff der „unmittelbaren Umgebung“ entwickelt worden und beschreibe den Bereich, in dem die Kamera präventive Wirkung entfalte. Der Wirkungsbereich umfasse dabei neben dem eigentlichen Sichtfeld auch den Bereich, den die Täter bei der Vor- oder Nachtat mit mindestens 50%-iger Wahrscheinlichkeit betreten haben müssten oder könnten. Erfasst würden dabei im jeweiligen Einzelfall etwa angrenzende Seitenstraßen, Durchgänge, Tiefgaragen, Laufwege etc. Der Wirkungsbereich sei die Grundlage für die erhobenen Kriminalitätsstatistiken und für die Kennzeichnung der Kamerastandorte. Abzugrenzen sei der Wirkungsbereich von dem Identifizierungsbereich und dem Sichtbereich. Der Sichtbereich umfasse das theoretisch maximal mögliche Sichtfeld einer Kamera und sei in den im März 2020 vorgelegten Karten rosa markiert. Der Begriff des Identifizierungsbereichs beschreibe den Bereich, in dem eine Kamera Bilder liefere, die geeignet seien, Personen und Kennzeichen von Fahrzeugen zu erkennen und zu identifizieren. In den im März 2020 vorgelegten Karten sei der Identifizierungsbereich gelb markiert. Der Wirkungsbereich sei, wie im Schriftsatz vom 16. März 2020 im Einzelnen ausgeführt, nur textlich und nicht in den Karten erfasst. Im Vergleich zum Identifizierungsbereich gehe der Wirkungsbereich in der Regel über diesen hinaus, erreiche aber nicht den theoretisch maximalen Einzugsbereich (Sichtbereich) und sei auch nicht mit ihm identisch. Eine weitergehende Unterscheidung der überwachten Bereiche nach „Sichtbereich im Sommer“ oder „Sichtbereich im Winter“ werde nicht vorgenommen. Eine derartige Unterscheidung stelle eine modellhafte Betrachtung zweier Extreme dar, zwischen denen ein gleitender Übergang stattfinde, der statistisch nicht abzubilden sei.
Die für die Jahre 2008 bis 2018 vorgelegten Statistiken orientierten sich noch an den höheren Voraussetzungen des § 32 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Nds. SOG. Die statistischen Erhebungen wiesen Jahreswerte aus, eine statistische Eingrenzung auf die Veranstaltungszeiträume sei bisher nicht vorgenommen worden und rückwirkend nicht herstellbar. Es sei aber nachvollziehbar und plausibel und entspreche der polizeilichen Beobachtung und Wahrnehmung, dass das Straftatenaufkommen in diesen Bereichen ganz überwiegend während der in Bezug zum gesamten Jahr eher kurzen Veranstaltungszeiten anfalle, da diese Orte während der Veranstaltungen von einer sehr hohen Anzahl von Menschen besucht würden, während sich außerhalb dieser Zeiten eher wenige Menschen dort aufhielten. Fänden keine entsprechenden Veranstaltungen statt, liefen die Kameras ohne Aufzeichnung weiter, seien jedoch in der sog. „Nullstellung“ etwa gegen den Himmel oder ein Hindernis ausgerichtet, so dass für jedermann erkennbar sei, wenn keine Aufzeichnung stattfinde. Seit der Gesetzesänderung bedürfe es keiner Straftaten von erheblicher Bedeutung mehr, sondern es reichten jedwede zu erwartenden Straftaten. Daher seien im Jahr 2019 erstmalig alle Straftaten im Wirkungsbereich betrachtet worden. Über nicht geringfügige Ordnungswidrigkeiten, bei denen keine Verwarnung erfolgt sei und kein Verwarnungsentgelt erhoben werden könne, würden keine standortbezogenen Daten vorgehalten. Steigende oder sinkende Fallzahlen führten in der Bewertung nicht zwangsläufig dazu, die Aufzeichnung von Videodaten zu beginnen oder einzustellen, da die Ursache dieser Entwicklungen nicht überprüfbar sei. Ein Standort werde vielmehr im Gesamtkonzept von absoluten Fallzahlen und insbesondere der Gefährdungslage gesehen. Dabei stehe ein Quervergleich von vergleichbaren Standorten im Fokus.
Die Kennzeichnung aller Videokameras erfolge durch permanent sichtbare Aufkleber, die die Größe eines Hochformats DIN A 4 hätten. Auf den Aufklebern sei ein aussagefähiges Videopiktogramm abgebildet, zudem enthielten sie Angaben zur verantwortlichen Stelle mit Erreichbarkeit und einen Link auf das Internetangebot der Polizei Hannover. Diese Angaben seien mit der Landesbeauftragten für den Datenschutz abgestimmt. Bei den sog. Veranstaltungskameras befinde sich auf den Aufklebern zudem der Zusatz „NUR bei Veranstaltungen!“. Die Aufkleber seien auf vorhandenen und „aufnahmebereiten“ Pfosten angebracht. Die Vollständigkeit und Unversehrtheit der vorgenommenen Kennzeichnung werde jährlich zum 1. März und zum 1. September eines Jahres überprüft; festgestellte Mängel würden jederzeit und umgehend beseitigt. Die Kennzeichnung richte sich grundsätzlich danach aus, dass Personen und Fahrzeugen die Möglichkeit eingeräumt werde, vor dem Betreten bzw. Befahren des überwachten Bereichs eine alternative Route auszuwählen.
Mit Schriftsätzen vom 3. September 2019, 5. November 2019, 16. März 2020 und vom 1. September 2020 haben die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf die Unterlassungsklage des Klägers hinsichtlich der von dem Beklagten nicht mehr betriebenen Kamerastandorte (501-518, 520, 525-528, 534-536, 542-543, 545, 547-550, 552-561, 566, 568-573 und 575) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hinsichtlich der Standorte 520 und 566 hat der Kläger seinen Klageantrag auf einen Feststellungsantrag umgestellt. Der Beklagte verweist diesbezüglich darauf, dass die Wiederaufnahme des Betriebs dieser Kamerastandorte mit Unsicherheiten behaftet sei und bezweifelt die Zulässigkeit des Feststellungsantrags.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern, soweit es der Klage hinsichtlich der Kamerastandorte 532, 533, 540, 576 und 580 stattgegeben hat und die Klage auch diesbezüglich abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Betrieb der Kamerastandorte 520 und 566 rechtswidrig war und die Berufung im Übrigen zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Feststellungsklage des Klägers abzuweisen.
Der Kläger ist der Ansicht, dass die Videoüberwachung auch auf der Grundlage des neuen Rechts rechtswidrig sei. Auch § 32 Abs. 3 NPOG begegne verfassungsrechtlichen Bedenken. Dessen ungeachtet erweise sich die anlassbezogene Aufzeichnung als unverhältnismäßig. Diesbezüglich fehle der Nachweis, wie viele und welche der jährlich summierten Straftaten im temporären Zusammenhang mit Veranstaltungen begangen worden seien. Auch fehle die Darlegung, aus welchem konkreten räumlichen Gebiet die Straftaten zusammenaddiert worden seien. Die von der Polizeidirektion vorgenommene Kennzeichnung der Videoüberwachung sei insgesamt mangelhaft. Die auf runden Pfosten angebrachten Aufkleber seien sachlich unzureichend, da der gesamte Umfang eines Pfostens denklogisch im Vorbeifahren oder -gehen niemals ganz gesehen werden könne, ohne den Mast sehenden Auges zu umrunden. Das von der Polizeidirektion angeführte Kriterium, ob ein Mast einen Aufkleber „aufnehmen“ könne, sei daher ersichtlich unsinnig. Zudem seien die Aufkleber oft defekt und überklebt und gingen in ihrem Erscheinungsbild an auch sonst reichhaltig mit Aufklebern versehenen Pfosten im öffentlichen Raum unter. Daher sei es auch insbesondere Kraftfahrern nicht möglich, ohne die Verletzung der Straßenverkehrsordnung oder die Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer spontan alternative, nicht überwachte Routen zu wählen. Unklar sei auch, ob und wie Passanten mittels der Kennzeichnung darauf hingewiesen würden, dass sie den potenziell von den Kameras erfassten Raum wieder verließen. Die inhaltliche Gestaltung der Kennzeichnung verstoße darüber hinaus gegen die JI-Richtlinie, indem dort hinsichtlich der nach Art. 13 JI-Richtlinie notwendigen Angaben auf die Internetseite der Polizei verwiesen werde. Schließlich müsse die Kennzeichnung auch mehrsprachig, mindestens jedoch zusätzlich in englischer Sprache erfolgen, da in Hannover auch viele fremdsprachige Menschen unterwegs seien. Der Vortrag der Polizeidirektion, dass die Veranstaltungskameras außerhalb von Veranstaltungen in die sog. „Nullstellung“ verbracht würden und dabei für jedermann erkennbar sei, dass keine Bildbeobachtung und -aufzeichnung stattfinde, werde bestritten. Aus den von ihm in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Fotos ergebe sich vielmehr, dass sich die Kameras auch außerhalb von Veranstaltungen in einer aufnahmebereiten Stellung befänden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE
A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf die Unterlassungsklage des Klägers hinsichtlich der von dem Beklagten nicht mehr betriebenen Kamerastandorte (501-518, 520, 525-528, 534-536, 542-543, 545, 547-550, 552-561, 566, 568-573 und 575) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog ist festzustellen, dass die erstinstanzliche Entscheidung in diesem Umfang wirkungslos ist.
B. Hinsichtlich der weiteren, im Berufungsverfahren noch streitgegenständlichen Kamerastandorte hat die Berufung des Beklagten keinen Erfolg.
In Bezug auf die Standorte 532, 533, 540, 576 und 580 ist die Klage zulässig und begründet (I.). Der vom Kläger in Bezug auf die Standorte 520 und 566 gestellte Feststellungsantrag ist ebenfalls zulässig und begründet (II.).
I. Die hinsichtlich der Standorte 532, 533, 540, 576 und 580 erhobene Klage ist als allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage zulässig und begründet. Die Voraussetzungen des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Unterlassung einer (schlicht) hoheitlichen Maßnahme, der auf Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gestützt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, BVerwGE 141, 329, juris, Rn. 22, m.w.N.), sind erfüllt. Ein derartiger Unterlassungsanspruch setzt voraus, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein rechtswidriger Eingriff in subjektiv-öffentliche Rechte vorliegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.5.2008 – 6 C 13/07 -, juris, Rn. 13; dasselbe, Urt. v. 23.5.1989 – 7 C 2/87 -, BVerwGE 82, 76, juris, Rn. 48, jeweils m.w.N.). Ein solcher rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in ein subjektives Recht des Klägers ist hier gegeben, da der Betrieb der Kamerastandorte 532, 533, 540, 576 und 580 zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung rechtswidrig ist, so dass dem Kläger diesbezüglich ein Anspruch auf Unterlassung des Betriebs dieser Kameras zusteht.
Die Videobeobachtung mittels Bildübertragung und -aufzeichnung stellt einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (1.). Dieser Eingriff kann grundsätzlich durch die in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG enthaltenen Regelungen (hier anwendbar in der aktuell gültigen Fassung v. 20.5.2019, zul. geänd. d. G. v. 17.12.2019 – NPOG -), die ihrerseits keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen, gerechtfertigt werden (2.). Der Rechtmäßigkeit des Betriebs der streitgegenständlichen Kameras steht jedoch entgegen, dass die in den zitierten Normen enthaltenen tatbestandlichen Voraussetzungen gegenwärtig nicht erfüllt sind (3.).
1. Die Videobeobachtung mittels Bildübertragung und -aufzeichnung stellt einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar.
Das verfassungsrechtlich in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 -, BVerfGE 65, 1, juris, Rn. 146, m.w.N.). Vom Schutzbereich umfasst sind dabei neben personenbezogenen Informationen, die die Privat- oder Intimsphäre des Einzelnen betreffen, auch das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit. Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht der informationellen Selbstbestimmung dessen Interesse, dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden (BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 – 1 BvR 2074/05 -, BVerfGE 120, 378, juris, Rn. 67).
Die durch § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG ermöglichte Videobeobachtung öffentlicher Straßen und Plätze sowie anderer öffentlich zugänglicher Orte stellt – insbesondere in der Form der Bildaufzeichnung – einen intensiven Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 -, NVwZ 2004, 498, juris, Rn. 34; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 – 4 Bf 276/07 -, juris, Rn. 54 und Rn. 101; Reichert, in: Saipa, NPOG, Stand: Nov. 2019, § 32, Rn. 4; Siegel, NVwZ 2012, 738, 739; Albrecht, in: Möstl/Weiner, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, Stand: 1.8.2020, § 32, Rn. 5, jeweils m.w.N.; nur in Bezug auf die Bildaufzeichnung: BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 23, m.w.N.). Die Intensität eines Eingriffs bestimmt sich nach der Art der Beeinträchtigung. Von Bedeutung kann dabei u.a. sein, ob die betroffenen Personen für die Maßnahme einen Anlass gegeben haben und wie dieser beschaffen ist (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 -, DVBl 2007, 497, juris, Rn. 51, m.w.N.). Verdachtslose Eingriffe mit großer Streubreite, bei denen zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben, weisen grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität auf (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 -, a.a.O., juris, Rn. 51, m.w.N.). Der Eingriffsqualität steht auch nicht entgegen, dass lediglich Daten über Verhaltensweisen im öffentlichen Raum erhoben werden, da das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, wie ausgeführt, auch den informationellen Schutzinteressen des Einzelnen, der sich in die Öffentlichkeit begibt, Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 – , a.a.O., juris, Rn. 39; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 19). Der Eingriffscharakter entfällt auch nicht dadurch, dass sich die Betroffenen in den Erfassungsbereich der Videokameras begeben, obwohl sie aufgrund der angebrachten Hinweisschilder wissen, dass sie gefilmt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11-, a.a.O., juris, Rn. 25; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 -, a.a.O., juris, Rn. 38). Das Unterlassen eines ausdrücklichen Protests kann zudem nicht mit einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 -, a.a.O., juris, Rn. 40; BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 25; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 19, jeweils m.w.N.). Ebenso wenig kann das Wissen um die Datenerhebung durch Wahrnehmung der Überwachungstechnologie oder durch Kenntnisnahme der darauf hinweisenden Beschilderung als Grundrechtsverzicht gewertet werden (Rosch, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Stand: 1.8.2020, Art. 33 PAG, Rn. 11; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 19).
Davon ausgehend ist die von der Polizeidirektion betriebene Videobeobachtung mittels Bildübertragung und -aufzeichnung als ein intensiver Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu bewerten. Die Videobeobachtung beeinträchtigt alle Personen, die den betroffenen Raum betreten. Sie dient dazu, belastende hoheitliche Maßnahmen vorzubereiten und das Verhalten der den Raum nutzenden Personen zu lenken. Das Gewicht dieser Maßnahme wird dadurch erhöht, dass infolge der Aufzeichnung das gewonnene Bildmaterial in vielfältiger Weise ausgewertet, bearbeitet und mit anderen Informationen verknüpft werden kann. Bezogen auf die Gesamtanzahl der Personen, die den überwachten Raum betreten, dürfte nur eine Minderheit gegen Strafgesetze verstoßen. Die Videobeobachtung und die Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials erfassen daher – wie bei solchen Maßnahmen stets – überwiegend Personen, die selbst keinen Anlass schaffen, dessentwegen die Überwachung vorgenommen wird (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 -, a.a.O., juris, Rn. 52, m.w.N.; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 – 4 Bf 276/07 -, juris, Rn. 101).
2. Der durch die Videobeobachtung bewirkte Grundrechtseingriff kann jedoch durch die in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG enthaltenen Regelungen gerechtfertigt werden. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung wird nicht schrankenlos gewährleistet. Beschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die dem verfassungsrechtlichen Gebot der Normenklarheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen müssen. Entgegen der vom Kläger vertretenen Ansicht, und anders als vom Verwaltungsgericht in Bezug auf § 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG angenommen, genügen die genannten Regelungen diesen Anforderungen.
Nach § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG ist eine offene Beobachtung mittels Bildübertragung zulässig, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit einer Veranstaltung oder einem sonstigen Ereignis eine Straftat oder nicht geringfügige Ordnungswidrigkeit begangen wird, und die Beobachtung im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit diesem Ereignis zur Verhütung dieser Straftat oder Ordnungswidrigkeit erforderlich ist. Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG kann die Polizei die nach Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 übertragenen Bilder aufzeichnen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an den beobachteten öffentlich zugänglichen Orten oder in deren unmittelbarer Umgebung künftig Straftaten begangen werden, und die Aufzeichnung zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich ist. Nach § 32 Abs. 3 Satz 2 NPOG ist die Beobachtung kenntlich zu machen.
Diese Regelungen sind formell rechtmäßig, insbesondere besitzt das Land Niedersachsen die Gesetzgebungsbefugnis zum Erlass der genannten Normen (a). Sie sind auch materiell rechtmäßig (b), insbesondere hinreichend bestimmt (aa) sowie verhältnismäßig (bb), so dass sie eine verfassungsgemäße gesetzliche Grundlage darstellen, um – bei rechtsfehlerfreier Anwendung im Einzelfall – den Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu rechtfertigen.
a) Formelle Bedenken bestehen nicht. Die Gesetzgebungsbefugnis zum Erlass der genannten Normen ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Danach verfügen die Länder über das Recht der Gesetzgebung, soweit die Gesetzgebungsbefugnis nicht dem Bund zugewiesen ist. Zu den bei den Ländern verbleibenden Materien gehört u.a. das Recht der Gefahrenabwehr. Die Aufgabe der Gefahrenabwehr umfasst auch die Gefahrenvorsorge, bei der bereits im Vorfeld konkreter Gefahren staatliche Aktivitäten entfaltet werden, um die Entstehung von Gefahren zu verhindern bzw. eine wirksame Bekämpfung sich später realisierender, momentan aber noch nicht konkret drohender Gefahren zu ermöglichen (BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 29; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 -, a.a.O., juris, Rn. 28; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 – 4 Bf 276/07 -, juris, Rn. 84; jeweils m.w.N.). Folglich liegt die Verhütung von Straftaten in der Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Gefahrenabwehr, und zwar auch dann, wenn sie vorbeugend für den Zeitraum vor dem Beginn einer konkreten Straftat vorgesehen wird (BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 29; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 13.11.2019 – 12 LC 79/19 -, Nds-VBl 2020, 72, juris, Rn. 33; Ogorek, DÖV 2018, 688, 691 ff., jeweils m.w.N.).
Nach dem ausdrücklichen Wortlaut ist der Hauptzweck der in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG enthaltenen Regelungen die „Verhütung von Straftaten oder nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeiten“ (vgl. Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 45, sowie zu dem ähnlichen Wortlaut in § 15 a PolG NRW: Ogorek, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, Stand: 1.9.2020, § 15 a, Rn. 1). Auch ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien dienen die genannten Regelungen primär einem gefahrenabwehrrechtlichen Zweck (LT-Drucks. 18/3723, S. 34; vgl. auch LT-Drucks. 15/3810, S. 28). Der Einsatz von Videotechnik wirkt auch dadurch präventiv, dass potenzielle Täter abgeschreckt, schnell gefasst und an weiteren Taten gehindert werden können (vgl. LT-Drucks. 15/3810, S. 28). Zur Abschreckung und zur Prävention gehört auch die Bildaufzeichnung (vgl. Siegel, NVwZ 2012, 738, 741). Sie erhöht die Effektivität der Abschreckung, weil der potenzielle Täter damit rechnen muss, dass seine Tat aufgezeichnet wird und die Aufzeichnung nicht nur für seine Identifizierung, sondern auch als Beweismittel in einem Strafverfahren zur Verfügung stehen wird. Die Beobachtung ermöglicht es zudem den damit betrauten Beamten, sich anbahnende Gefahrenlagen, aus denen sich typischerweise Straftaten entwickeln können, rechtzeitig zu erkennen und Beamte vor Ort gezielt einzusetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 30; Roggan, NVwZ 2001, 134, 138; Ogorek, DÖV 2018, 688, 690 f.), wodurch ebenfalls die Effektivität der Gefahrenabwehr erhöht wird (vgl. Rosch, in: Möstl/Schwabenbauer, a.a.O., Art. 33 PAG, Rn. 2).
Den Gesetzgebungsmaterialien lässt sich allerdings auch entnehmen, dass die Frage der Gesetzgebungskompetenz in Bezug auf die im heutigen § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG geregelte Aufzeichnungsbefugnis im Gesetzgebungsverfahren nicht unumstritten war.
So hat der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst (GBD) in Bezug auf den damals vorliegenden Gesetzesentwurf – der einen konkreten Zweck der Maßnahme nicht ausdrücklich nannte – Zweifel geäußert, ob die Aufzeichnungen einem Gefahrenabwehrzweck zugeordnet werden können, oder ob eher auf den Zweck der Strafverfolgungsvorsorge abzustellen ist (vgl. LT-Drucks. 18/3723, S. 33 f.; vgl. auch LT-Drucks. 15/4212, S. 5 und LT-Drucks. 15/3810, S. 27 f.). Diesen Zweifeln ist das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (MI) jedoch ausdrücklich entgegengetreten, indem es mitgeteilt hat, dass (auch) die Regelung über die Aufzeichnung primär einen gefahrenabwehrrechtlichen Zweck verfolge. Durch den Einsatz von Videotechnik würden Straftaten verhütet, indem potenzielle Täterinnen/Täter abgeschreckt oder schnell gefasst und an weiteren Taten gehindert würden. Der Schwerpunkt der Regelung liege daher im Bereich der Gefahrenabwehr. Der repressive Nebenzweck, der nur zum Tragen komme, wenn die Aufzeichnung den Anfangsverdacht einer Straftat ergebe, ändere daran nichts (LT-Drucks. 18/3723, S. 34). Vor dem Hintergrund dieser Diskussion hat der Ausschuss für Inneres und Sport empfohlen, den Gefahrenabwehrzweck ausdrücklich im Wortlaut der Vorschriften zu verankern („zur Verhütung von Straftaten“). Dem ist der Gesetzgeber ersichtlich gefolgt. Im Übrigen teilt der Senat die vom MI, von der Rechtsprechung und überwiegenden Teilen der Literatur vertretene Ansicht, dass ein repressiver Nebenzweck nicht geeignet ist, die mit der Gesamtmaßnahme verfolgte primäre Zweckrichtung der Straftatenverhütung zu verdrängen oder zu überlagern (so auch: VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 -, a.a.O., juris, Rn. 29, m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 32 und Rn. 37; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 – 4 Bf 276/07 -, juris, Rn. 85 ff.; Siegel, NVwZ 2012, 738, 740; Nusser, in: Möstl/Trurnit, BeckOK Polizeirecht B.-W., Stand: 1.7.2020, § 21, Rn. 6; Ogorek, in: Möstl/Kugelmann, a.a.O., § 15, Rn. 2 und § 15 a, Rn. 1; a.A. Roggan, NVwZ 2001, 134, 139; kritisch auch: Thiel, NdsVBl. 2020, 136, 138).
b) § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG ist auch materiell verfassungsgemäß. Die Vorschriften sind hinreichend bestimmt (aa) und verhältnismäßig (bb).
aa) Der Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit soll sicherstellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner ermöglichen die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden. Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und der Schwere des Eingriffs (zum Vorstehenden: BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – 1 BvR 2368/06 -, a.a.O., juris, Rn. 46 ff., m.w.N.). Für Ermächtigungen zu Überwachungsmaßnahmen verlangt das Bestimmtheitsgebot zwar nicht, dass die konkrete Maßnahme für den Betroffenen vorhersehbar ist, wohl aber, dass die betroffene Person grundsätzlich erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung verbunden ist (BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 39, m.w.N.). Da bei Maßnahmen zur Verhütung von Straftaten das Risiko einer Fehlprognose besonders hoch ist, sind bei entsprechenden Regelungen besonders hohe Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz zu stellen. Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und Klarheit auch die bereichsspezifische Funktion, eine Umgrenzung des Anlasses der Maßnahme und auch des möglichen Verwendungszwecks der betroffenen Information sicherzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 – 6 C 9/11 -, a.a.O., juris, Rn. 39, m.w.N.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen bietet § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG hinreichende Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Videobeobachtung. Der Einzelne kann auf der Grundlage der genannten Normen vorhersehen, zu welchem Zweck (1.) sowie unter welchen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Voraussetzungen (2.) er durch Videokameras einer Beobachtung unterzogen werden kann. Anders als vom Verwaltungsgericht in Bezug auf § 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG ausgeführt, enthält § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 NPOG hinreichend bestimmte tatbestandliche Begrenzungen. Im Einzelnen:
(1.) Der Zweck der Beobachtung mittels Bildübertragung und -aufzeichnung lässt sich bereits unmittelbar dem Wortlaut der genannten Regelungen entnehmen. Danach dient die Beobachtung mittels Bildübertragung nach § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG der Verhütung einer Straftat oder einer nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeit, die droht, im zeitlichen oder örtlichen Zusammenhang mit einer Veranstaltung oder einem sonstigen Ereignis begangen zu werden. Eine Bildaufzeichnung durch die Polizei nach § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG hat den Zweck, künftige Straftaten, die an den beobachteten öffentlich zugänglichen Orten oder in deren unmittelbarer Umgebung begangen zu werden drohen, zu verhüten.
(2.) Die in den genannten Vorschriften enthaltenen tatbestandlichen Voraussetzungen sind ebenfalls hinreichend bestimmt.
(a) In sachlicher Hinsicht wird die Beobachtung durch § 32 Abs. 3 Satz 1 NPOG „mittels Bildübertragung“ ermöglicht. Bildübertragung bedeutet, dass nach dem „Kamera-Monitor“-Prinzip nur die reine Übertragung und Sichtung der Videosignale in Echtzeit, nicht jedoch eine Speicherung gestattet ist (vgl. LT-Drucks. 18/850, S. 54; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 70). Die Aufzeichnung ist nunmehr in § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG geregelt und im Vergleich zur reinen Bildübertragung an strengere Voraussetzungen geknüpft. Während in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG neben einer Straftat auch auf eine „nicht geringfügige Ordnungswidrigkeit“ abgestellt wird, dürfen die übertragenen Bilder nach § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG nur aufgezeichnet werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an den beobachteten öffentlich zugänglichen Orten oder in deren unmittelbarer Umgebung künftig Straftaten begangen werden, und die Aufzeichnung zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich ist. Zudem ist die Aufzeichnung nur durch die Polizei – also nicht wie bei der reinen Bildübertragung nach § 32 Abs. 3 Satz 1 NPOG auch durch die Verwaltungsbehörde – zulässig. Dadurch, dass die Bildaufzeichnung an strengere Eingriffsbefugnisse geknüpft ist als die reine Bildübertragung, wird zugleich dem Umstand, dass es sich bei der Bildaufzeichnung um einen intensiveren Grundrechtseingriff handelt als bei der reinen Bildübertragung, in verfassungskonformer Weise Rechnung getragen.
(b) Hinsichtlich des räumlichen Anwendungsbereichs wird durch das in § 32 Abs. 3 Satz 1 NPOG enthaltene Tatbestandsmerkmal „andere öffentlich zugängliche Orte“ klargestellt, dass es sich – anders als beim „öffentlichen Ort“ – auch um private, öffentlich zugängliche Örtlichkeiten handeln kann (LT-Drucks. 18/850, S. 54; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 100). Durch die Verwendung des Begriffs der „öffentlich zugänglichen Orte“ gegenüber dem der „öffentlich zugänglichen Räume“ – der etwa in § 4 Abs. 1 Satz 1 BDSG enthalten ist – wollte der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien eine Erweiterung des Regelungsbereichs der Vorschrift verhindern und damit zugleich der grundgesetzlichen Bedeutung der Regelung Rechnung tragen (vgl. LT-Drucks. 18/3723, S. 33, sowie Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 102 f.). Zur Bestimmung eines öffentlich zugänglichen Ortes kommt es weder auf die Eigentumsverhältnisse am Beobachtungsbereich noch darauf an, ob der Ort räumlich umschlossen oder überdacht ist (vgl. Wilhelm, in: Wolff/Brink, BeckOK Datenschutzrecht, Stand: 1.5.2020, § 4 BDSG, Rn. 7; Starnecker, in: Gola/Heckmann, BDSG, 13. Aufl. 2019, § 4, Rn. 23; Frenzel, in: Paal/Pauly, DS-GVO BDSG, 2. Aufl. 2018, § 4 BDSG, Rn. 8; Berner/Köhler/Käß, Polizeiaufgabengesetz, 20. Aufl. 2010, Art. 32, Rn. 5; Ogorek, in: Möstl/Kugelmann, a.a.O., § 15 a, Rn. 8, jeweils m.w.N.). Entscheidend ist vielmehr, dass die Orte entweder dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind oder nach dem erkennbaren Willen des Berechtigten von einem offenen bzw. einem nach allgemeinen, von jedermann erfüllbaren Merkmalen bestimmten Personenkreis genutzt oder betreten werden können (vgl. Wilhelm, in: Wolff/Brink, a.a.O., § 4 BDSG, Rn. 8; Starnecker, in: Gola/Heckmann, a.a.O., § 4, Rn. 23, jeweils m.w.N.). Insofern kann es sich auch dann um einen „öffentlich zugänglichen Ort“ handeln, wenn der Zugang erst nach Anmeldung oder der Zahlung eines Entgelts eröffnet wird, solange dieser Zugang prinzipiell jedem offensteht (vgl. Starnecker, in: Gola/Heckmann, a.a.O., § 4, Rn. 23; Berner/Köhler/Käß, a.a.O., Art. 32, Rn. 5). Nicht öffentlich zugänglich sind demgegenüber zum Beispiel Garten- und Wohngrundstücke, Büro- und Dienstgebäude ohne Publikumsverkehr sowie Bereiche, in denen der Wille des Eigentümers, den Zutritt zu beschränken – zum Beispiel durch eine Mauer, einen Zaun oder entsprechende Schilder -, nach außen sichtbar gemacht wurde (vgl. Wilhelm, in: Wolff/Brink, a.a.O., § 4 BDSG, Rn. 9 ff.; Starnecker, in: Gola/Heckmann, a.a.O., § 4, Rn. 26; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 102, jeweils m.w.N.).
(c) Soweit § 32 Abs. 3 Satz 1 NPOG eine „offene“ Beobachtung regelt, ist in tatbestandlicher Hinsicht zunächst davon auszugehen, dass „offen“ im Sinne der genannten Vorschrift mehr verlangt, als dass die Maßnahme nicht – wie etwa in §§ 32 Abs. 2, 35 NPOG, § 100 h StPO geregelt – explizit „verdeckt“ erfolgt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 – 4 Bf 276/07 -, juris, Rn. 67; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 -, a.a.O., juris, Rn. 79; VG Hannover, Urt. v. 14.7.2011 – 10 A 5452/10 -, a.a.O., juris, Rn. 36; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 74). Die Offenheit der Beobachtung trägt dabei einerseits zur Transparenz des staatlichen Handelns bei (vgl. Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 74). Andererseits wird mittels der Offenheit der Maßnahme bewirkt, dass der Betroffene von der Datenerhebung Kenntnis erhält und sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung wahrnehmen und sich so verhalten kann, wie er es vor dem Hintergrund der ihm bewussten Überwachung für angezeigt erachtet (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.7.2011 – 10 A 5452/10 -, a.a.O., juris, Rn. 37; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 74; Böhrenz/Unger/Siefken, Nds. SOG, 9. Aufl. 2008, § 30, Rn. 8). Durch die Offenheit der Maßnahme wird somit zugleich den verfassungsrechtlichen Anforderungen in Bezug auf die Transparenz eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hinreichend Rechnung getragen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 -, BVerfGE 150, 244, juris, Rn. 101; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 13. 11.2019 – 12 LC 79/19 -, a.a.O., juris, Rn. 45). Darüber hinaus trägt die Offenheit der Videobeobachtung auch zur Abschreckung potenziell tatgeneigter Personen bei (vgl. LT-Drs. 15/3810, S. 27; VG Hannover, Urt. v. 14.7.2011 – 10 A 5452/10 -, a.a.O., juris, Rn. 37). Schließlich verschafft die Offenheit der Maßnahme den Betroffenen die Möglichkeit, sich auf dem Rechtsweg gegen eine möglicherweise rechtswidrige Überwachungspraxis zur Wehr zu setzen (Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 74).
§ 32 Abs. 3 Satz 2 NPOG enthält zudem eine die Offenheit der Beobachtung konkretisierende Regelung, wonach die Beobachtung „kenntlich zu machen“ ist. In der Gesetzesbegründung zu dieser Vorschrift heißt es:
„Die in einem neuen Satz 2 angeordnete Kenntlichmachung der Videoüberwachung dient als verfahrenssichernde Bestimmung für die Erkennbarkeit der offenen Maßnahme. Die Art und Weise der Kenntlichmachung ist nach den Umständen des Einzelfalls vorzunehmen. Im Regelfall wird eine deutliche Kennzeichnung durch Hinweisschilder der erforderlichen Erkennbarkeit gerecht werden.“ (LT-Drucks. 18/850, S. 55).
Nach dieser Gesetzesbegründung, dem Sinn und Zweck der Vorschrift sowie dem verfassungsrechtlichen Hintergrund erfordert eine Kenntlichmachung i.S.v. § 32 Abs. 3 Satz 2 NPOG somit, dass die Tatsache der Überwachung der Örtlichkeit für den durchschnittlichen Verkehrsteilnehmer hinreichend erkennbar und wahrnehmbar ist (vgl. zur Kenntlichmachung der Abschnittskontrolle nach § 32 Abs. 6 Satz 4 NPOG: Niedersächsisches OVG, Urt. v. 13. 11.2019 – 12 LC 79/19 -, a.a.O., juris, Rn. 46). Diese Anforderungen sind in der Regel erfüllt, wenn die Verkehrsteilnehmer durch gut sichtbar angebrachte Hinweisschilder, auf denen u.a. ein Videokamerapiktogramm abgebildet ist, darauf aufmerksam gemacht werden, dass sie einen überwachten Bereich betreten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.7.2003 – 1 S 377/02 -, a.a.O., juris, Rn. 79; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 – 4 Bf 276/07 -, juris, Rn. 67; VG Hannover, Urt. v. 14.7.2011 – 10 A 5452/10 -, a.a.O., juris, Rn. 38; Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. G, Rn. 772; Bäuerle, in: Möstl/Bäuerle, a.a.O., § 14 NSOG, Rn. 85; Söllner, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2017, § 24 b ASOG, Rn. 12; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 80; Ogorek, in: Möstl/Kugelmann, a.a.O., § 15 a, Rn. 18; Starnecker, in: Gola/Heckmann, BDSG, 13. Aufl. 2019, § 4, Rn. 53).
(d) Soweit in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 3 NPOG jeweils gefordert wird, dass „Tatsachen die Annahme rechtfertigen“, wird dadurch verdeutlicht, dass die vorzunehmende Prognoseentscheidung nicht auf der Grundlage von reinen Vermutungen oder subjektiven Einschätzungen getroffen werden darf (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2018 – 11 LC 288/16 -, NdsVBl 2019, 28, juris, Rn. 32; Senatsbeschl. v. 7.5.2015 – 11 LA 188/14 -, juris, Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.5.2017 – 1 S 160/17 -, juris, Rn. 37; Berner/Köhler/Käß, a.a.O., Art. 32, Rn. 8; Rosch, in: Möstl/Schwabenbauer, a.a.O., Art. 33 PAG, Rn. 30 und Rn. 55; Ogorek, in: Möstl/Kugelmann, a.a.O., § 15 a, Rn. 11). Auch allgemeine Erfahrungssätze reichen nicht aus (Bäuerle, in Möstl/Bäuerle, BeckOK PolR Hessen, Stand: 1.7.2020, § 14 HSOG, Rn. 80; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 58; VG Sigmaringen, Urt. v. 2.7.2004 – 3 K 1344/04 -, juris, Leitsatz sowie Rn. 30). Es müssen vielmehr nachprüfbare, dem Beweis zugängliche Geschehnisse vorliegen, aus denen mit der erforderlichen Sicherheit auf die bevorstehende Begehung von Straftaten – bzw. bei § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG auch einer nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeit – geschlossen werden kann (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2018 – 11 LC 288/16 -, a.a.O., juris, Rn. 32; Senatsbeschl. v. 7.5.2015 – 11 LA 188/14 -, juris, Rn. 9; Hessischer VGH, Beschl. v. 1.2.2017 – 8 A 2105/14.Z -, juris, Rn. 29 ff., m.w.N.). Die Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose müssen dabei nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer entsprechenden Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich sind (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 16.4.2014 – 19 B 59/14 -, juris, Rn. 5; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 59).
(e) Hinsichtlich des zeitlichen Anwendungsbereichs regelt § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG, dass eine Videobeobachtung zulässig ist, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass „im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit einer Veranstaltung oder einem sonstigen Ereignis“ eine Straftat oder nicht geringfügige Ordnungswidrigkeit begangen wird, und die Beobachtung „im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit diesem Ereignis“ zur Verhütung dieser Straftat oder Ordnungswidrigkeit erforderlich ist, finden sich in Bezug auf die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm in den Gesetzgebungsmaterialien folgende Ausführungen (LT-Drucks. 18/3723, S. 33):
„In Nummer 2 (Vorfeldbefugnis zur ereignisbezogenen Straftatenverhütung) soll die Straftat oder Ordnungswidrigkeit in der Einzahl stehen. Anstelle des „Ereignisses“ soll zur Verdeutlichung, was gemeint ist, auf eine „Veranstaltung oder ein sonstiges Ereignis“ abgestellt werden. Zudem sollen die Worte „im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang“ auch in die tatbestandlichen Voraussetzungen eingegliedert werden, um klarzustellen, dass die Straftat/Ordnungswidrigkeit (Singular) in diesem Zusammenhang zu erwarten sein muss.
In LT-Drucks. 18/850, S. 55, heißt es weiter:
„Durch die neue Nummer 2 wird die offene Beobachtung eines öffentlich zugänglichen Raumes mittels Bildübertragung auch zugelassen bei zeitlich begrenzten Ereignissen, wenn die zukünftige Begehung von Straftaten oder nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeiten oder von sonstigen Gefahren für Leib oder Leben aufgrund bestimmter Tatsachen zu erwarten ist und die Beobachtung zu deren Verhütung erforderlich ist. Diese Tatbestandsvariante soll Fallgestaltungen abdecken, bei denen kurzfristig anlassbezogen Gefahrenorte entstehen, an denen erst wegen des Ereignisses mit Straftaten und Ordnungswidrigkeiten oder der Entstehung von Gefahren für Leib oder Leben zu rechnen ist und vorher nicht zwangsläufig bereits Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen worden sein müssen. Zu denken ist hier beispielsweise an Großveranstaltungen wie Konzerte, Messen, Jahrmärkte oder Weihnachtsmärkte, bei denen typischerweise Straftaten und Ordnungswidrigkeiten begangen werden und bei denen unter bestimmten Umständen vor allem durch hohe Teilnehmerzahlen Gefahren entstehen können, die mittels der Videoüberwachung rechtzeitig erkannt werden können, um effektive Gegenmaßnahmen, etwa durch Umlenken von Menschenströmen, ergreifen zu können. Die Videoüberwachung soll unter den genannten Voraussetzungen nicht nur während, sondern auch im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit einem bestimmten Ereignis zulässig sein. Damit ist sie auch im Vorfeld, etwa während einer Aufbauphase (mögliche Vortatphase), z.B. bei Weihnachtsmärkten, möglich, sofern diese noch im Zusammenhang mit dem zeitlich begrenzten Ereignis steht.“
Diese Überlegungen haben ersichtlich Eingang in den Gesetzeswortlaut gefunden. Auf sie kann zudem ergänzend zurückgegriffen werden, um das Tatbestandsmerkmal „Veranstaltung oder sonstiges Ereignis“ im Einzelnen näher zu bestimmen und abzugrenzen. Durch den Wortlaut von § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG ist auch klar erkennbar, dass eine auf diese Vorschrift gestützte Beobachtung in zeitlicher und räumlicher Hinsicht auf die Dauer der Veranstaltung sowie die damit im Zusammenhang stehenden Vor- und Nachbereitungen beschränkt ist und dass die befürchtete Straftat/Ordnungswidrigkeit im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung zu erwarten sein muss (vgl. Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 107).
(f) In Bezug auf den in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG enthaltenen Begriff „nicht geringfügige Ordnungswidrigkeit“ ist zunächst festzustellen, dass dieses Tatbestandsmerkmal nur dann Bedeutung erlangen kann, wenn es um die schlichte Bildübertragung geht. Werden die Bilder demgegenüber – wie vorliegend – (auch) aufgezeichnet, stellt das Gesetz in § 32 Abs. 3 Satz 3 NPOG ausschließlich auf Straftaten ab, d.h. die drohende Begehung einer nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeit (Satz 1 Nr. 2) reicht gerade nicht aus, um eine Bildaufzeichnung zu legitimieren. Dementsprechend kommt es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Bildaufzeichnung auf die Frage, was unter der in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG erwähnten „nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeit“ zu verstehen ist, nicht an. Vor diesem Hintergrund ist es auch unschädlich, dass die Polizeidirektion vorgetragen hat, über nicht geringfügige Ordnungswidrigkeiten keine standortbezogenen Daten vorzuhalten.
Ungeachtet des Umstandes, dass es vorliegend nicht entscheidungserheblich darauf ankommt, wie der in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG enthaltene Begriff „nicht geringfügige Ordnungswidrigkeit“ zu definieren ist, führt die Verwendung dieses Begriffs auch nicht zur mangelnden Bestimmtheit (so i.E. auch: Böhrenz/Unger/Siefken, a.a.O., § 32, Rn. 4; Reichert, in: Saipa, a.a.O., § 32, Rn. 2; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 63 f.; kritisch demgegenüber: Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. G, Rn. 785). Denn dieser Begriff kann im Rahmen der Auslegung hinreichend klar bestimmt werden. Dabei kann insbesondere auf die in § 56 Abs. 1 OWiG enthaltene Regelung zurückgegriffen werden (vgl. Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. G, Rn. 785; Böhrenz/Unger/Siefken, a.a.O., § 32, Rn. 4; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 63 f.), wo nach die Verwaltungsbehörde den Betroffenen bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten verwarnen und ein Verwarnungsgeld von fünf bis fünfundfünfzig Euro erheben, oder eine Verwarnung ohne Verwarnungsgeld erteilen kann. Daraus lässt sich im Umkehrschluss ableiten, dass mit „nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeiten“ solche Ordnungswidrigkeiten gemeint sind, bei denen die betroffene Person nicht verwarnt und kein Verwarnungsgeld erhoben werden kann (vgl. LT-Drucks. 18/850, S. 55; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 63; Reichert, in: Saipa, a.a.O., § 32, Rn. 2). Zwar handelt es sich auch bei dem Begriff der „Geringfügigkeit“ um einen sog. Unbestimmten Rechtsbegriff, der gesetzlich nicht näher definiert ist (Straßer, in: Graf, BeckOK OWiG, Stand: 1.7.2020, § 56, Rn. 15). Dieser Begriff kann jedoch anhand der dazu vorliegenden Rechtsprechung und Literatur ausgelegt und weiter bestimmt werden. Danach ist die Frage der Geringfügigkeit einer Ordnungswidrigkeit anhand einer Gesamtbetrachtung der Bedeutung der Handlung, ihrer Folgen, des Grades der Vorwerfbarkeit, des betroffenen Sachgebiets und der Bereitschaft des Betroffenen, sich in Zukunft normgerecht zu verhalten, festzustellen (Straßer, in: Graf, a.a.O., § 56, Rn. 16; Seith, in: Gassner/Seith, OWiG, 2. Aufl. 2020, § 56, Rn. 8; Lutz, in: Karlsruher Kommentar zum OWiG, 5. Aufl. 2018, § 56, Rn. 4; Albrecht, in: Möstl/Weiner, a.a.O., § 32, Rn. 64; vgl. auch OLG Hamm, Beschl. v. 9.2.1979 – 4 Ws 12/79 -, juris, Rn. 5). Insofern können die zu § 56 Abs. 1 OWiG von der Rechtsprechung und der Literatur entwickelten und ihrerseits hinreichend bestimmten Kriterien auch bei der Frage, wann eine „nicht geringfügige Ordnungswidrigkeit“ i.S.v. § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG vorliegt, herangezogen werden.
