Décision
Dans la procédure d'appel
,
le demandeur et appelant,
Représentant légal :
Me Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen,
contre
xxx
défendeur,
Le 7e Sénat du Tribunal social de Basse-Saxe-Brême a statué le 7 décembre 2011 à Celle par l'intermédiaire du juge xxx, du juge xxx et du juge xxx :
- Suite à l'appel interjeté par le plaignant, la décision du tribunal social de Hildesheim du 11 septembre 2011 est cassée.
- Le demandeur bénéficie de l'aide juridictionnelle pour la conduite de la procédure, avec la désignation de l'avocat Adam, de Göttingen. Aucun versement échelonné n'est requis.
- Les frais extrajudiciaires liés à la procédure d'appel ne sont pas remboursables.
Raisons :
I.
Par décision du 5 mai 2010, le défendeur a accordé à la demanderesse des prestations de subsistance au titre du Livre II du Code social allemand (SGB II) pour la période du 1er juin au 30 novembre 2010, d'un montant de 677,53 € par mois. La demanderesse a formé opposition à cette décision par lettre de son avocat en date du 11 mai 2010 et par procuration en date du 16 juillet 2010. Cette procuration, intitulée « Procuration en matière sociale », autorise son avocat à représenter la demanderesse dans son recours en matière sociale contre l'agence des services sociaux du district de xxx concernant les prestations au titre du SGB II. Par décision corrective du 9 août 2010, le défendeur a fait droit à l'opposition, a recalculé les prestations de la demanderesse pour la période concernée dans une décision distincte et lui a versé la différence réclamée. La décision corrective du 9 août 2010 comprenait des informations sur les recours légaux.
Par lettre du 16 août 2010, la plaignante, accompagnée d'une facture d'énergie de son bailleur pour l'année 2009, datée du 11 août 2010, a sollicité le remboursement du solde impayé de 173,57 €. Par décision adressée à la plaignante le 13 septembre 2010, le défendeur a accepté de prendre en charge le solde impayé de 123,78 €. La plaignante, par l'intermédiaire de son avocat, a formé opposition à cette décision le 16 septembre 2010, faisant valoir qu'en l'absence de compteurs techniques, la déduction des frais d'eau chaude devait se fonder uniquement sur les forfaits reconnus par le Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG), et non sur une formule issue de l'Ordonnance relative aux frais de chauffage.
Le défendeur a accusé réception de l'opposition et a demandé à la plaignante de lui fournir une procuration. Par la suite, l'avocat du demandeur a produit une copie certifiée conforme de la procuration datée du 16 juillet 2010, déposée lors de la procédure d'opposition initiale. Dans une lettre ultérieure, datée du 13 octobre 2010, le défendeur a enjoint au demandeur de produire une procuration en vigueur pour la procédure d'opposition en cours, en lui fixant un délai. Par décision du 2 novembre 2010, le défendeur a rejeté l'opposition comme irrecevable. Il a motivé sa décision en se fondant sur un arrêt du Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG) du 2 novembre 2005 – B 6 KA 43/05 B – selon lequel une procuration n'est valable que pour la procédure administrative en cours. Or, l'avocat du demandeur n'ayant pas produit de nouvelle procuration, la validité de la procuration n'a pas été établie. Il (faisant vraisemblablement référence au plaignant) n'a pas été lésé par la décision du 13 septembre 2010. Selon le plaignant, le défendeur a par la suite remboursé la créance en suspens de la déclaration annuelle 2009 des frais accessoires au moyen d'une décision rendue conformément à l'article 44 du dixième livre du Code social (SGB X).
La plaignante a introduit une action devant le Tribunal social de Hildesheim (TSH) le 25 novembre 2010, contre la décision du défendeur en date du 13 septembre 2010, modifiée par la décision relative à l'objection du 2 novembre 2010, et a sollicité l'aide juridictionnelle. À la demande du défendeur, le TSH a obtenu d'une autre chambre le dossier d'une affaire concernant une autre plaignante et d'autres représentants légaux contre le même défendeur (n° de dossier : S 37 AS 1181/08), dans laquelle l'action avait été rejetée en première instance pour défaut de preuve de mandat. Le TSH semblait vouloir appliquer le même motif de rejet à la présente instance. Il semble que ni la plaignante ni son représentant légal n'en aient été informés. Le Tribunal social a ensuite rejeté la demande d'aide juridictionnelle du plaignant par décision du 1er septembre 2011, car il n'y avait pas de représentation effective conformément à l'article 13 du Code social allemand, livre X, de sorte que le défendeur était fondé à rejeter l'objection comme irrecevable.
La plaignante a interjeté appel de cette décision le 14 septembre 2011. Elle soutient être représentée par un avocat depuis plusieurs années pour toute question relative aux prestations relevant du Code social allemand, livre II (SGB II), vis-à-vis du défendeur, notamment pour la période du 1er juin au 30 novembre 2010, concernant le complément de paiement contesté sur la facture d'électricité de 2009. Cette représentation est attestée par des procurations valides et non révoquées. L'obtention d'une nouvelle procuration, conformément à l'article 13, paragraphe 1, alinéa 3 du Code social allemand, livre X (SGB X), est laissée à l'appréciation de l'autorité compétente. Or, le défendeur n'avait aucune raison de douter de cette représentation. Il aurait d'ailleurs pu lever ces doutes en contactant directement la plaignante.
Le défendeur rétorque que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des affaires sociales (arrêt du 15 août 1991 – 12 RK 39/90 –), la procuration n'est valable que pour la procédure administrative concernée, jusqu'à ce que la décision contestée devienne exécutoire. Seule l'autorité compétente, et non l'avocat, détermine si et comment la procuration doit être prouvée. La plaignante a été invitée à produire une procuration en cours de validité pour la nouvelle procédure de contestation, ce qu'elle n'a pas fait. Le défendeur exige une procuration distincte pour chaque procédure de contestation, par souci de clarté juridique. Or, l'« avocat » cherche manifestement à imposer sa volonté. S'il avait prouvé sa procuration en temps voulu, la présente action n'aurait jamais eu lieu, car la question juridique litigieuse relative au calcul de la déduction pour eau chaude était déjà réglée ou en cours en 2010. L'ensemble du comportement de l'« avocat » doit donc être qualifié de déni de justice.
II.
Le recours recevable de la demanderesse est fondé et entraîne l'annulation de la décision du tribunal social. Elle bénéficie de l'aide juridictionnelle pour la conduite de la procédure, les chances de succès étant suffisantes au sens de l'article 73a de la loi sur les tribunaux sociaux (SGG) combiné à l'article 114 du Code de procédure civile (ZPO). La demanderesse ne dispose pas des ressources nécessaires pour couvrir les frais de justice. La désignation d'un avocat est fondée sur l'article 121, paragraphe 2, du Code de procédure civile (ZPO).
Aucun obstacle de procédure ne fait obstacle à une décision au fond. Le défendeur n'était pas fondé à rejeter l'objection du demandeur comme irrecevable. Une autorisation valable existe, que le demandeur a démontrée au défendeur conformément à l'article 13, paragraphe 1, alinéa 3 du livre X du Code social allemand (SGB X).
Le principe juridique général invoqué par le défendeur, selon lequel une procuration est toujours limitée à une procédure administrative particulière et en cours, ne peut être établi en des termes aussi généraux. En particulier, un tel principe ne peut être déduit de l'article 13, paragraphe 1, du livre X du Code social allemand (SGB X). Le pouvoir de représentation est également établi dans les procédures administratives sociales par un acte juridique auquel s'appliquent les dispositions du droit civil relatives aux procurations (cf. articles 164 et suivants du Code civil allemand – BGB –), dans la mesure où l'article 13 du SGB X ne contient pas de dispositions spécifiques (Vogelgesang in: Hauck/Noftz, SGB X, édition 2007, article 13, note marginale 4). En conséquence, tout citoyen est libre de désigner un représentant auprès des autorités de protection sociale au moyen d'une procuration expresse. Ce représentant exerce alors une représentation générale jusqu'à la révocation de la procuration, ce qui lui permet d'émettre à tout moment des déclarations juridiquement contraignantes au nom de la partie représentée. L'autorité est tenue de faire transiter toute la correspondance, à l'exception des déclarations à caractère hautement personnel, exclusivement par son intermédiaire. L'article 13, paragraphe 1, alinéa 1, du livre X du Code social allemand (SGB X) ne s'y oppose pas. Conformément à cet article, une partie peut être représentée par un représentant. Il en découle tout au plus que, contrairement à d'autres domaines du droit, un seul représentant, et non plusieurs simultanément, peut être désigné dans les procédures administratives relatives à la protection sociale. Selon l'article 13, paragraphe 1, alinéa 2, du SGB X, la procuration autorise tous les actes de procédure relatifs à la procédure administrative, sauf disposition contraire de son contenu. L’article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa, du livre X du Code social allemand (SGB X) réfute directement l’affirmation du défendeur selon laquelle la portée de la procuration se limite normativement aux procédures administratives. En effet, le libellé de l’article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa, du SGB X stipule que, par souci de sécurité juridique, les restrictions au pouvoir de représentation ne s’appliquent que si elles découlent du contenu même de la procuration, l’autorité devant généralement présumer que la procuration n’est pas restreinte (Fichte et al., Manuel de droit de la procédure administrative sociale, section 2, note marginale 263). Enfin, conformément à l’article 13, paragraphe 1, troisième alinéa, du SGB X, le mandataire doit fournir une preuve écrite de sa procuration sur demande. Il appartient à l’autorité, dans son pouvoir discrétionnaire, d’exiger, dans un cas particulier, la production d’une procuration écrite en cas de doutes raisonnables quant à la validité de la procuration. En règle générale, une preuve écrite n'est pas requise lorsqu'un avocat agit en qualité de mandataire, car la procuration dûment consentie par la partie concernée est présumée (Vogelgesang, op. cit., par. 18). La procuration demeure valable à l'égard du mandataire jusqu'à sa révocation (art. 13, al. 1, alinéa 4, SGB X).
Contrairement à l'avis du défendeur et du Tribunal social, une restriction générale de la procuration ne saurait se fonder sur la jurisprudence du Tribunal social fédéral (TSF). L'arrêt du TSF du 15 août 1991 – 12 RK 39/90 – dans l'affaire SozR 3-1500 § 73, point 2, est inapplicable. Cette affaire portait sur la question de savoir si une procuration accordée pour une procédure administrative et figurant au dossier administratif autorisait également l'introduction d'une action en justice devant le Tribunal social. En effet, la version alors en vigueur de l'article 73, paragraphe 2, alinéa 1, de la loi sur les tribunaux sociaux (LSGS), applicable jusqu'au 30 juin 2008, exigeait que la procuration soit accordée « pour le dossier », ce qui impliquait de déterminer si le terme « dossier » désignait les dossiers administratifs ou les dossiers judiciaires. Le TSF ne précise pas si cette procuration autorise d'autres déclarations ou actions dans le cadre de procédures administratives (différentes) devant la même autorité. La seconde décision du Tribunal fédéral des affaires sociales (TBAS) citée par le défendeur (décision du 2 novembre 2005 – B 6 KA 340/05 B –) est encore moins pertinente, car l'affaire tranchée portait sur la portée d'une procuration désormais introuvable. Or, si elle avait contenu les mêmes informations qu'une procuration antérieure, elle aurait expressément été limitée à la procédure de réexamen du rapport coût-efficacité engagée par un médecin contre l'Association des médecins conventionnés. Comme le révèlent les explications détaillées de la décision – un point omis par le défendeur –, le raisonnement du TBAS repose sur des spécificités du droit applicable aux médecins conventionnés, lequel attribue des responsabilités distinctes, dans le cadre de la procédure de réexamen du rapport coût-efficacité, à l'Association des médecins conventionnés, à la commission de révision et à la commission d'appel (ce qui est donc trompeur : von Wulffen, SGB X Commentary, 7e édition, § 13, note marginale 7).
La portée d'une procuration, comme celle de toute déclaration d'intention privée, est déterminée par son contenu. Il convient donc d'établir, dans chaque cas particulier, ce que le déclarant exprime verbalement et quelle était sa véritable intention. Bien qu'il soit certainement avantageux pour toutes les parties concernées qu'une procuration soit liée au déroulement d'une procédure spécifique par la définition précise de son objet, cela n'est pas une obligation légale. Si la procuration se limite au pouvoir de représenter l'autre partie dans une procédure administrative particulière, elle n'est valable que jusqu'à la conclusion de cette procédure par une décision exécutoire. L'existence d'une telle limitation à une seule procédure administrative doit être déterminée, le cas échéant, par interprétation. Toutefois, le contenu d'une procuration n'est déterminé ni par le défendeur ni par le mandataire, mais exclusivement par la demanderesse elle-même, par sa déclaration. Appliquant ces principes, le Sénat conclut que la présente action ne peut être rejetée au motif que la demanderesse n'a pas prouvé la validité de la procuration lors de la procédure d'opposition.
La procuration litigieuse, datée du 16 juillet 2010 (p. 154 du dossier administratif), a été accordée par la plaignante, conformément à son intitulé, dans le cadre d'une procédure de droit social, et spécifiquement pour la représenter par le mandataire désigné dans son recours contre l'agence des services sociaux du district de xxx concernant les prestations relevant du Code social allemand, livre II (SGB II). Contrairement à l'avis de son représentant légal, la plaignante ne l'a pas autorisé à transmettre des documents au défendeur en son nom pour les périodes ultérieures, ni à lui notifier tous les changements et avis relatifs aux prestations pour ces mêmes périodes. La plaignante n'a pas formulé une procuration aussi étendue avec la clarté requise dans sa déclaration, celle-ci ne portant que sur un seul recours contre l'agence des services sociaux du district de xxx. Il ne faut pas non plus présumer qu'elle entende ou soit en mesure de prendre en charge les honoraires d'avocat pour cette représentation juridique étendue, lesquels constitueraient des frais non remboursables dans le cadre de la procédure administrative. Toutefois, le contenu de la procuration n'indique pas que celle du 16 juillet 2010 autorise uniquement la conduite d'une procédure de contestation spécifique. La procuration du 16 juillet 2010 prend pour point de départ la contestation par la demanderesse de la décision du défendeur du 5 mai 2010, accordant l'allocation chômage (ALG II) pour la période du 1er juin au 30 novembre 2010. Rien n'indique que la demanderesse ait entendu utiliser cette procuration pour approuver rétroactivement la contestation déposée le 11 mai 2010, pour exclure d'autres déclarations de son représentant autorisé pour la même période d'indemnisation, ou pour limiter la représentation à des contestations juridiques spécifiques (par exemple, l'arrondi des montants de l'allocation). En réalité, dans l'intérêt supérieur de la plaignante, il faut supposer que l'avocat était autorisé à faire toutes les déclarations et à prendre toutes les mesures appropriées pour lui garantir le maximum possible des prestations SGB II pendant la période de prestations allant de juin à novembre 2010, si nécessaire après avoir saisi la Cour européenne des droits de l'homme, comme le montre la clause ajoutée ultérieurement dans le formulaire de procuration.
Par cette déclaration d'intention, la procuration couvre également la demande du demandeur, formulée dans sa lettre du 16 août 2010, relative à la prise en charge du montant du paiement supplémentaire figurant sur la facture d'énergie de l'année 2009. Si, après la prise en charge régulière des charges courantes de logement et de chauffage conformément à l'article 22 du livre II du Code social allemand (SGB II), des paiements supplémentaires sont exigés après l'émission du relevé annuel, les paiements dus, à leur date d'échéance, constituent le besoin pertinent au sens de la loi sur le revenu de base (arrêt du Tribunal fédéral des affaires sociales [BSG] du 2 juillet 2009 – B 14 AS 36/08 R –, SozR 4-4200 § 22 n° 23). Le versement complémentaire pour frais annexes étant exigible en août 2010, la disposition de l'avis du 13 septembre 2010 concerne les frais de logement et de chauffage pour la période de prestations de juin à novembre 2010, tels que définis dans l'avis du 5 mai 2010, modifié par l'avis (dont le titre est inconnu) publié en août 2010. Sur le plan procédural, le défendeur n'a procédé qu'à un ajustement des prestations conformément à l'article 48, paragraphe 1, alinéa 1 du Code social allemand, livre X (SGB X), pour la même période de prestations. Toutefois, il appartient exclusivement à la plaignante de donner instruction oralement à son représentant autorisé de faire valoir ses droits conformément à la lettre du 16 août 2010, et de considérer cette instruction comme étant couverte par la procuration accordée le 16 juillet 2010 pour la période de juin à novembre 2010. Aucune objection juridique ne se pose à ce sujet, puisque le défendeur, interrogé par le Sénat, n'a pu invoquer aucune circonstance crédible justifiant une représentation sans autorisation.
Le rejet de l'action envisagée par le Tribunal social est également exclu pour un autre motif juridique. Par une décision du 9 août 2010 (p. 134 du dossier administratif), contenant des instructions sur la procédure de recours, le défendeur a informé la plaignante que son objection à la décision du 5 mai 2010 était pleinement admise et que des précisions supplémentaires figuraient dans une décision distincte non versée au dossier. Cette décision distincte recalculait et fixait les prestations SGB II pour la période de juin à novembre 2010, et contenait vraisemblablement elle aussi des instructions sur la procédure de recours. Par sa demande du 16 août 2010 relative au versement complémentaire sur la facture d'énergie de 2009, la plaignante a ainsi exprimé son désaccord avec la nouvelle décision concernant la période de prestations de juin à novembre 2010, dans le cadre du nouveau délai de recours. Cela peut s'interpréter soit comme une nouvelle objection, soit comme la continuation de l'objection initiale du 11 mai 2010. Il va de soi que, dans ces circonstances, la procuration accordée couvrait également la demande du demandeur concernant la facture d'électricité et que le défendeur aurait dû notifier la décision complémentaire (réparation partielle) du 13 septembre 2010 au représentant autorisé, conformément à l'article 13, paragraphe 3, première phrase, du Code social allemand, livre X (SGB X), et, par la suite – dans la mesure où l'objection n'était pas résolue – rendre une décision formelle à ce sujet. Cette démarche servait avant tout les intérêts économiques du défendeur, puisqu'elle a contraint le demandeur à engager une seconde procédure d'objection et l'oblige désormais à rembourser deux fois les frais de justice, conformément à l'article 63 du Code social allemand, livre X (SGB X).
La demande de la plaignante est également prometteuse sur le fond, car, selon les arguments juridiques qu'elle a justement présentés, le supplément dû au titre de la facture d'électricité de 2009 doit être intégralement versé. La défenderesse l'a reconnu par la suite, sous la forme d'un aveu de responsabilité, présenté à tort comme une décision rendue en application de l'article 44 du Code social allemand, livre X (SGB X), que la plaignante a acceptée conformément à l'article 101, paragraphe 2, de la loi allemande sur les tribunaux sociaux (SGG). Toutefois, il est incompréhensible que la défenderesse ait retenu ce paiement supplémentaire pendant plus d'un an, d'autant plus que, selon elle, aucune action en justice n'aurait été nécessaire si la plaignante avait dûment justifié de son autorisation.
L'action en justice de la demanderesse n'est pas abusive, ce qui, conformément à l'article 114, alinéa 1, du Code de procédure civile allemand (ZPO), entraînerait le refus de l'aide juridictionnelle. Contrairement à ce qu'affirme la défenderesse, la conduite procédurale de la demanderesse ne saurait être qualifiée de « harcèlement des tribunaux ». En réalité, la demanderesse n'avait d'autre choix que d'engager une action en justice après le refus apparent de ses prestations SGB II, fondé uniquement sur les réserves personnelles de l'assistante sociale concernée à l'égard de son avocate, comme en témoignent les termes employés par la défenderesse dans ses conclusions en appel. Il conviendrait désormais à la défenderesse de produire les déclarations nécessaires relatives aux conséquences procédurales et financières de la procédure en première instance toujours pendante concernant la période de prestations litigieuse.
Les frais de cette procédure d’appel ne sont pas remboursables (§ 127 par. 4 du Code de procédure civile).
Cette décision n’est pas susceptible d’appel (§ 177 SGG).
