AU NOM DU PEUPLE
JUGEMENT
Dans la procédure de litige administratif
n° xxx,
le demandeur et appelant,
représenté par : Maître Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen,
contre
le xxx,
défendeur et intimé,
représenté par : Association des villes et communes de Hesse eV
Henri-Dunant-Straße 13, 63165 Mühlheim am Main,
en raison des restrictions imposées à une réunion
Le Tribunal administratif supérieur de Hesse – 8e Sénat – composé du président xxx, du juge xxx, du juge xxx, du juge laïc xxx et du juge laïc xxx, a rendu le jugement suivant sur la base de l'audience orale du 31 mai 2012 :
Suite à l'appel du plaignant, le jugement du tribunal administratif de Kassel du 10 novembre 2011 — 7 K 216/11.KS — est modifié, et il est déterminé que la condition n° 7 de l'ordonnance émise par le maire de la ville de Schwalmstadt le 1er novembre 2010 était illégale.
La défenderesse supportera également les frais encourus dans les deux cas, dans la mesure où ils ne lui ont pas déjà été imposés par le jugement contesté.
Ce jugement est provisoirement exécutoire. Le défendeur peut s'opposer à son exécution en fournissant une garantie d'un montant équivalent aux frais évalués, à moins que le demandeur ne fournisse une garantie du même montant avant son exécution.
Le recours est admis.
FAITS DE L'ÉVÉNEMENT
Le demandeur sollicite une déclaration d'illégalité de la condition qui lui a été imposée en sa qualité d'organisateur d'une manifestation prévue le 1er novembre 2010 devant le centre pénitentiaire de Schwalmstadt, sous le slogan « Solidarité avec les détenus, contre l'arbitraire carcéral et la détention préventive ». Cette condition aurait été imposée par arrêté du maire de la ville défenderesse, agissant en qualité d'autorité de régulation de l'État, le 1er novembre 2010. Selon la notification téléphonique du demandeur datée du 29 octobre 2010, une vingtaine de personnes étaient attendues à cette manifestation devant le centre pénitentiaire, qui abritait alors 34 personnes en détention préventive. L'arrêté contient notamment le texte suivant, au point 7 de son dispositif :
« L’utilisation prévue d’un système de haut-parleurs n’est pas autorisée en raison de la proximité immédiate de la prison . Compte tenu du nombre attendu de participants, on peut supposer que les discours seront audibles par tous, même sans système de transmission. »
La justification de cette décision, fondée sur l'article 15, paragraphe 1, de la loi relative aux rassemblements, indique que les conditions sont nécessaires et appropriées pour garantir le bon déroulement du rassemblement et éviter toute perturbation. Elles sont notamment nécessaires au maintien de la sécurité et de l'ordre publics, à la protection des participants et à la fluidité de la circulation.
Les articles de presse figurant dans les dossiers officiels indiquent que le jour de la manifestation enregistrée par le plaignant, environ 20 des 34 personnes détenues préventivement au centre correctionnel de Schwalmstadt ont entamé une grève de la faim pour protester contre leur placement dans l'établissement.
Le plaignant a fondé sa plainte, déposée le 25 février 2011 devant le tribunal administratif de Kassel, sur l'argument principal que l'interdiction totale d'utiliser des haut-parleurs était illégale car elle violait le droit de l'organisateur à l'autodétermination quant à la nature et au contenu de la réunion. Il a fait valoir que la diffusion du son par haut-parleurs servait non seulement à la communication interne entre les participants, mais aussi à la communication externe visant à influencer l'opinion publique.
Le défendeur a jugé l'action irrecevable en raison de l'absence de risque de répétition et, à titre subsidiaire, a fait valoir que l'utilisation d'un système de haut-parleurs n'était pas nécessaire à la communication interne entre les trois participants à l'assemblée et, de plus, était problématique car l'utilisation de haut-parleurs aurait probablement provoqué des troubles au sein de la prison.
Le tribunal administratif de Kassel a confirmé le recours formé contre une autre condition contestée et l'a débouté en ce qui concerne la condition relative à l'utilisation de haut-parleurs, qui demeure litigieuse. Pour plus de précisions, notamment sur les conclusions complémentaires des parties, y compris leurs requêtes présentées en première instance, ainsi que sur un exposé plus complet des faits et des motivations de la décision attaquée, il convient de se référer à l'arrêt attaqué du 10 novembre 2011 — 7 K 216/11.KS —.
Le recours du demandeur contre ce jugement, admis par la décision du Sénat du 5 mars 2012 (8 A 216/11.KS), était étayé par un mémoire de son avocat daté du 30 mars 2012, reçu par la Cour administrative supérieure de Hesse le 2 avril 2012. Le demandeur conteste tant l'évaluation des risques effectuée par le défendeur concernant la situation litigieuse que la nécessité et la proportionnalité de cette évaluation. Il souligne en outre que le législateur s'est délibérément abstenu d'interdire les rassemblements à proximité des établissements pénitentiaires, alors même que cela était possible en vertu de l'article 8, paragraphe 2, de la Loi fondamentale. Apparemment, contrairement au défendeur et à la Cour administrative, le législateur n'a pas perçu de danger lié à un rassemblement présentant une visibilité comparable aux abords des établissements pénitentiaires. Le défendeur n'a par ailleurs fourni aucun argument étayé quant à l'existence d'un tel danger.
Le demandeur demande qu'en
modifiant le jugement du tribunal administratif de Kassel du 10 novembre 2011, il soit établi que la condition n° 7 de l'ordonnance émise par la ville de Schwalmstadt le 1er novembre 2010 était illégale.
Le défendeur demande le
rejet de l'appel.
et défend le jugement contesté, en développant ses arguments de première instance.
Le Sénat est saisi d'un dossier contenant des documents officiels émanant du défendeur (pp. 1 à 28). Ce dossier a fait l'objet d'une procédure orale.
MOTIFS DE LA DÉCISION
Le recours admis par le Sénat est également admissible à tous autres égards, notamment parce qu’il a été fondé en bonne et due forme et dans les délais (§§ 124a, 124 par. 4, 5 et 6 VwGO).
Le recours est également justifié, car le tribunal administratif a rejeté à tort l’action contre la condition n° 7 de l’ordonnance contestée du maire de l’intimé.
Toutefois, le Tribunal administratif a conclu à juste titre que, contrairement à l'avis du défendeur, le demandeur disposait d'un intérêt légitime à agir au regard du risque de récidive, au sens de l'article 113, paragraphe 1, quatrième alinéa, du Code de procédure administrative (VwGO). Le risque de récidive n'est pas écarté du fait que, selon la presse (p. 12 et suivantes du dossier), seules trois personnes comptaient participer à la manifestation prévue le 1er novembre 2010. Malgré ce faible nombre de participants, l'événement prévu constituait un rassemblement au sens de la loi sur les rassemblements, laquelle ne définit ni ce terme ni le nombre de participants requis. La doctrine et la jurisprudence présentent des avis divergents quant au nombre de participants requis pour constituer un rassemblement (de deux à sept personnes) (Dietel/Gintzel/Kniesel, Loi sur les rassemblements, 16e éd., note marginale 18 à l'article 1 et références complémentaires). Le Sénat partage l'avis du tribunal administratif du Bade-Wurtemberg (arrêt du 25 avril 2007 – 1 S 2828/06 –, ESVGH 57, 197 = juris par. 22 et suiv.), qui considère comme suffisante la participation de deux personnes à l'expression d'une opinion commune, en leur présence physique simultanée, conformément à la seule disposition légale applicable au niveau national, figurant à l'article 2, paragraphe 1, de la loi bavaroise sur l'assemblée (Dietel et al., op. cit.). Le requérant a témoigné de manière crédible devant le Sénat qu'il entend organiser de nouvelles manifestations contre la forme de détention préventive pratiquée en Allemagne. Il est également prévisible que de telles manifestations auront lieu à Schwalmstadt, puisque le ministère hessois de la Justice, de l'Intégration et de l'Europe, en réponse à la jurisprudence correspondante de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêt du 13 janvier 2011 — 17792/07 —, EuGRZ 2011, 255 = juris Rn. 82 et suiv.), prévoit de créer à Schwalmstadt une structure spéciale pour l'hébergement des personnes en détention préventive, y compris celles provenant d'autres Länder.
La plainte est justifiée, même si le tribunal administratif n'a pas encore rendu de décision juridiquement contraignante en la matière, car la condition imposée au plaignant concernant l'utilisation d'un système de haut-parleurs était illégale.
Comme l'a déjà indiqué le Sénat dans sa décision d'autorisation de pourvoi du 5 mars 2012, l'arrêt du tribunal administratif de Berlin du 21 décembre 2006 – 1 A 162.01 – (Juris), cité par la juridiction administrative, ne contribue pas, contrairement à ce qu'affirme le défendeur, à clarifier la question de la licéité de l'utilisation de haut-parleurs lors de manifestations à proximité d'établissements pénitentiaires. Premièrement, cet arrêt n'aborde pas la question spécifique de l'impact acoustique sur le personnel et les détenus des établissements pénitentiaires ; deuxièmement, cette décision – à l'instar du raisonnement sous-jacent à la condition contestée au point 7 de la décision attaquée – repose sur l'hypothèse erronée que l'utilisation de haut-parleurs lors de manifestations n'est licite que si elle est nécessaire au maintien d'une communication interne entre les participants au rassemblement (Tribunal administratif de Berlin, op. cit., Juris, par. 29). Ceci méconnaît l’approche communicative du droit fondamental garanti par l’article 8 de la Loi fondamentale, qui protège également et spécifiquement le contact avec les non-participants et autorise donc généralement l’amplification sonore des expressions collectives d’opinion par les participants à une assemblée, quel que soit leur nombre (Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 12 juillet 2001 – 1 BvQ 28/01 et al. –, NJW 2001, 2459 = juris par. 24 ; Cour administrative supérieure de Brandebourg, arrêt du 14 novembre 2003 – 4 B 365/03 –, NVwZ-RR 2004, 844 = juris par. 19). La Cour administrative supérieure de Brandebourg a déclaré ce qui suit à cet égard (ibid.) :
La condition n° 13 demeure illégale en ce qu’elle interdit l’utilisation d’un fourgon équipé de haut-parleurs. Le tribunal administratif a déjà souligné que l’utilisation de haut-parleurs lors de rassemblements est généralement autorisée. En tant qu’élément inhérent au rassemblement, elle n’est pas soumise à l’exigence d’une autorisation spéciale au titre du code de la route, conformément à l’article 33, paragraphe 1, point 1, et à l’article 46, paragraphe 1, point 9, du Code de la route allemand (StVO). Le défendeur n’explique pas de manière satisfaisante quels dangers spécifiques seraient liés à l’utilisation du fourgon équipé de haut-parleurs, dont l’usage, selon le requérant, vise uniquement à diffuser de la musique classique de Beethoven et de Johann Strauss sur le trajet vers le cimetière et pour les discours (actuellement) prévus de deux « témoins » sur le parvis du cimetière.
Le raisonnement sous-jacent à la décision contestée par le plaignant ne révèle aucune considération concrète de la part de l'autorité compétente qui pourrait justifier l'interdiction d'utiliser des haut-parleurs, hormis l'affirmation insoutenable selon laquelle l'utilisation d'un système de sonorisation était superflue à la communication interne entre les manifestants. L'argument du défendeur, soulevé uniquement au cours de la procédure judiciaire, selon lequel l'interdiction d'utiliser des haut-parleurs était nécessaire pour protéger les détenus et le personnel de l'établissement pénitentiaire contre les manifestations indésirables, est irrecevable pour justifier la condition contestée, même en supposant qu'il visait à compléter, et non à remplacer, les considérations discrétionnaires initiales, elles aussi insoutenables (article 114, deuxième alinéa, de la loi de 1917). Cet argument ne tient pas suffisamment compte des circonstances particulières de l'espèce. La manifestation prévue devait avoir lieu alors qu'environ 20 des 34 personnes placées en détention préventive à Schwalmstadt étaient en grève de la faim, et elle avait pour but de soutenir leur action. L'hypothèse selon laquelle les détenus auraient pu être perturbés par cette mesure de soutien semble peu réaliste dans les circonstances actuelles. Les nuisances sonores accrues pour les personnes non concernées auraient pu être limitées en restreignant la durée d'utilisation du haut-parleur.
Contrairement à l’avis du défendeur et du tribunal administratif, la Loi fondamentale ne reconnaît pas une « liberté d’expression négative » qui protégerait contre toute perception d’opinions divergentes. Dans sa décision du 24 octobre 2001 – 1 BvR 1190/90 – (BVerfGE 104, 92 = juris), citée par le tribunal administratif de Berlin dans son arrêt du 21 décembre 2005 (ibid., juris, par. 26) uniquement en ce qui concerne l’opinion dissidente d’un juge, la Cour constitutionnelle fédérale a énoncé ce qui suit concernant la mise en balance des intérêts dans de tels conflits de droits fondamentaux au sens de l’article 240, paragraphe 2, du Code pénal allemand (Juris, par. 62 et suivants) :
L’interdiction des sanctions excessives, expression du principe de proportionnalité, protège contre les sanctions excessives et, conformément à l’article 8 de la Loi fondamentale, notamment contre la menace de sanction créant un risque excessif pour la réalisation de l’objet de la réunion. Le principe de proportionnalité vise également à garantir la protection des autres intérêts légitimes concernés. Si la liberté de réunion entre en conflit avec la liberté de développement ou d’autres droits fondamentaux et positions juridiques de tiers, un équilibre réciproque de ces intérêts légitimes doit être assuré afin d’offrir la meilleure protection possible aux deux parties. Dans la mesure où une sanction pénale est imposée, elle doit non seulement être appropriée à la protection des intérêts légitimes des tiers ou du public, mais aussi nécessaire et proportionnée au regard de l’atteinte à la liberté de réunion qu’elle entraîne.
Le droit de ceux qui exercent le droit fondamental à la liberté de réunion doit être respecté ; ils doivent pouvoir déterminer eux-mêmes la nature et les circonstances de l'exercice de ce droit, c'est-à-dire décider des mesures qu'ils souhaitent employer pour attirer l'attention du public sur leur cause. Cette appréciation par les personnes exerçant ce droit fondamental est déterminante, du moins dans la mesure où elle ne porte pas atteinte aux droits des tiers. Cependant, en cas de conflit d'intérêts, leur droit à l'autodétermination est limité par les droits d'autrui. Dans le cadre d'une procédure pénale, contrairement aux décisions prises par les autorités compétentes avant les rassemblements, il est impossible de prévenir les conflits d'intérêts par des conditions relatives au rassemblement ni de respecter le principe de proportionnalité en modifiant son déroulement, par exemple en changeant l'itinéraire d'une marche ou la durée d'une manifestation. Les juridictions pénales ne peuvent qualifier le rassemblement de pénal qu'une fois qu'il a eu lieu. L’obligation de reconnaître le droit à l’autodétermination quant à l’objet, au sujet, au lieu, à la date et à la nature d’un rassemblement implique que, dans ce cas, les tribunaux doivent respecter l’appréciation des personnes exerçant le droit fondamental à la liberté de réunion quant à la manière dont elles souhaitent mener leur action pour atteindre leur objectif de communication. Cependant, le droit à l’autodétermination ne s’étend pas à la détermination des atteintes aux droits de ceux dont les droits sont en conflit avec ceux d’autrui. Par conséquent, pour apprécier la proportionnalité, les tribunaux doivent également examiner si le droit à l’autodétermination a été exercé en tenant suffisamment compte des intérêts opposés des tiers ou du public. L’utilisation de tout moyen portant atteinte à ces intérêts doit être évaluée au regard de l’objectif poursuivi par le rassemblement afin de déterminer si une sanction punitive est appropriée pour protéger les droits en conflit.
Par conséquent, les circonstances particulières de la manifestation sont essentielles pour apprécier son caractère répréhensible (cf. BVerfGE 73, 206 <257>). Dans ce contexte, il convient notamment d’examiner la nature et l’étendue de l’impact sur les tiers concernés et leurs droits fondamentaux. Parmi les éléments importants de cette appréciation figurent la durée et l’intensité de l’action, son annonce préalable, les itinéraires alternatifs, l’urgence du blocage des transports, ainsi que le lien entre les personnes dont la liberté de circulation est restreinte et l’objet de la protestation (cf. BVerfGE 73, 206 <257>, Eser, in : Festschrift für Jauch, 1990, p. 35 <39>). L’importance de ces circonstances propres à la manifestation doit être appréciée au regard de la finalité communicative du rassemblement, sans que le tribunal soit habilité à se prononcer sur l’utilité et la valeur de cette finalité ou à la désapprouver. Si l'aménagement extérieur et les perturbations qui en résultent sont liés au thème du rassemblement, ou si la préoccupation affecte également les personnes impactées négativement par la manifestation, l'atteinte à leurs libertés peut, compte tenu des circonstances particulières, être plus acceptable socialement et donc plus tolérable que si tel n'était pas le cas. En conséquence, l'évaluation doit examiner si, et dans quelle mesure, le choix du lieu du rassemblement, son aménagement spécifique et les personnes concernées présentent un lien avec le thème du rassemblement, lien qui influence la détermination de son caractère répréhensible.
Compte tenu de ces principes, l'autorité compétente aurait pu recourir à des mesures moins restrictives que l'interdiction totale des haut-parleurs afin de concilier les intérêts divergents des parties concernées. Outre la limitation de la durée de la manifestation, il aurait notamment fallu envisager d'interdire les appels à la violence de la part des personnes en détention préventive ou tout autre comportement à caractère criminel de la part des détenus. Ceci aurait permis le déroulement raisonnable de la manifestation, sans porter atteinte aux droits fondamentaux des tiers, plutôt que son interdiction pure et simple. L'interdiction totale des haut-parleurs était donc disproportionnée et, par conséquent, illégale.
La défenderesse doit supporter tous les frais encourus dans les deux cas, car elle n’a pas non plus obtenu gain de cause concernant la deuxième condition contestée (§ 154 par. 1 VwGO).
La décision concernant l'exécution provisoire et le droit d'empêcher l'exécution est fondée sur les §§ 167 par. 1 VwGO, 708 n° 11, 711 ZPO.
Le recours en droit est recevable compte tenu de l'importance fondamentale de la question juridique soulevée (art. 132, al. 2, n° 1 de la Loi fondamentale). La question du nombre de participants requis pour constituer une assemblée visée à l'article 8 de la Loi fondamentale, ainsi que celle des conditions nécessaires pour empêcher totalement l'exercice des droits fondamentaux par les participants à l'assemblée en raison d'un conflit avec les droits fondamentaux de tiers, n'ont pas encore été tranchées par la jurisprudence de la Cour suprême, à notre connaissance.
Vous trouverez ci-dessous des informations sur les recours légaux.
