VERDICT
Dans le litige juridique
opposant 1. xxx,
2. xxx,
3. xxx,
4. xxx,
3. et 4. représentés par xxx,
– Demandeurs –
Représentant légal :
pour 1 : avocat Sven Adam, Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen
contre
Comté xxx,
– Défendeur –
La 33e chambre du tribunal social de Hildesheim, lors de l'audience orale du 5 mai 2014, présidée par le juge xxx du tribunal social et les juges laïcs xxx et xxx, a statué comme suit :
1. Il est ordonné au défendeur, en modifiant la décision du 10 mars 2010 telle que modifiée par la décision d'appel du 7 avril 2010, d'accorder aux demandeurs 433,56 euros supplémentaires (72,26 euros par mois) pour les frais d'hébergement pour la période du 1er février au 31 juillet 2009.
2. Le défendeur remboursera aux demandeurs leurs frais extrajudiciaires nécessaires.
3. Le recours est admis.
FAITS DE L'AFFAIRE
Les demandeurs sollicitent une augmentation des prestations pour couvrir leurs frais de logement (et de chauffage).
Ils perçoivent actuellement des prestations au titre du deuxième livre du Code social allemand (SGB II). Ils vivaient initialement dans un appartement d'environ 60 mètres carrés avec les grands-parents du demandeur n° 1 à [lieu non divulgué]. En raison de désaccords avec les grands-parents du demandeur n° 1 et du fait que l'appartement était trop petit pour quatre personnes, les demandeurs ont souhaité déménager et ont déposé une offre de location pour un appartement à [lieu non divulgué].
La ville de Göttingen, que le défendeur a contactée conformément à l'article 3, paragraphe 1, de la loi d'application du Code social allemand, livre II (Nds. AG SGB II), combinée à l'article 6, paragraphe 1, alinéa 2, et à l'article 6a du même livre II (SGB II), a informé le demandeur (1) le 28 mars 2007 qu'en cas de déménagement à [adresse masquée] à [ville masquée], elle ne prendrait en compte que les frais de logement s'élevant à 545,00 €. Il est fait référence au procès-verbal de la réunion du 28 mars 2007.
Après avoir initialement sollicité l'autorisation de déménager auprès du défendeur, les demandeurs ont finalement loué un appartement de 96,73 m² (construit en 1990) situé à xxx, à compter du 1er octobre 2008, sans l'accord préalable du défendeur. Le loyer mensuel s'élève à 483,65 €, les charges (eau, électricité, gaz) sont versées d'avance à hauteur de 133,61 € et le chauffage et l'eau chaude sanitaire à hauteur de 85,00 €. L'eau chaude est fournie par le réseau de chauffage urbain.
Par décision du 8 janvier 2009, pour la période de février à juillet 2009, la ville de xxx a accordé aux demandeurs une allocation logement de 545,00 € chacun ; les frais de chauffage ont également été pris en charge à hauteur de 85,00 €, correspondant aux dépenses réelles. La ville de Göttingen avait déjà pris en charge ces dépenses lors de la période d'aide précédente.
Par lettre datée du 16 février 2010, les plaignants ont demandé, conformément à l'article 44 du Code social allemand, livre X (SGB X), un réexamen des prestations accordées pour la période susmentionnée.
Par décision du 10 mars 2010, la ville de Göttingen a rejeté la demande de révision au motif que la loi n'avait pas été mal appliquée. En effet, des investigations approfondies menées par le défendeur avaient démontré que les frais d'hébergement (et de chauffage) n'étaient raisonnables que dans la limite des prestations approuvées.
Le défendeur a rejeté l'objection déposée contre la décision du 16 mars 2010 par une décision sur l'objection datée du 7 avril 2010, au motif que dans la zone de la ville de xxx, 545,00 EUR par mois représentent le montant approprié pour les frais d'hébergement, et que l'avis d'approbation du 8 janvier 2009, et donc également l'avis du 10 mars 2010, étaient légaux.
Les plaignants ont déposé leur plainte le 8 avril 2010.
Ils soutiennent que le défendeur doit supporter le loyer effectivement dû. L'expertise de F+B GmbH ne satisfait pas aux exigences de la Cour sociale fédérale en matière de « concept concluant », ce qui signifie que le défendeur n'a pas déterminé le coût raisonnable du logement, comme l'exige l'article 22, paragraphe 1, du livre II du Code social allemand (SGB II). Par conséquent, le caractère raisonnable du loyer doit être déterminé selon le barème figurant à l'article 12 de la loi sur l'aide au logement, majoré d'une marge de sécurité de 10 %. Le loyer effectivement payé est inférieur à ce seuil raisonnable.
Les demandeurs sollicitent
que le défendeur, en modifiant les décisions du 10 mars 2010 telles que modifiées par la décision d'appel du 7 avril 2010, soit condamné à leur accorder un montant supplémentaire de 433,56 euros au titre des frais d'hébergement pour la période du 1er février au 31 juillet 2009.
L'avocat du défendeur demande le
rejet de la requête.
Il demande également
que des éléments de preuve soient recueillis afin de démontrer que les données ont été collectées sur l'ensemble du territoire de responsabilité du défendeur, notamment par l'audition de M. xxx, qui sera convoqué par l'intermédiaire de F+B GmbH, xxx. L'avocat demande en outre que des éléments de preuve soient recueillis par l'examen des questionnaires retournés ;
qu'il soit également établi que les données ont été collectées exclusivement durant la période d'observation de février et mars 2008, par l'audition de M. xxx, qui sera convoqué par l'intermédiaire de F+B GmbH, xxx ; et
qu'il soit enfin établi que le rapport de F+B GmbH repose sur un ensemble de données représentant 32,3 % du parc de logements locatifs régional considéré, et que cette estimation a été réalisée conformément aux normes scientifiques, en obtenant l'avis d'un expert.
Enfin, il demande l'obtention d'une expertise attestant de la validité scientifique du traitement des données effectué dans le rapport de F+B.
En outre, obtenir une expertise attestant que l'exclusion, par le rapport de F+B GmbH, des appartements situés dans des maisons individuelles et bifamiliales, ainsi que des appartements d'une surface habitable inférieure à 20 m², est techniquement justifiée et n'entraîne pas de résultat différent de celui obtenu en incluant ces appartements ;
obtenir une expertise attestant que les coûts moyens d'exploitation (chauffage et eau chaude sanitaire) des appartements examinés dans le tiers inférieur de la distribution des loyers sont inférieurs à ceux du reste du parc de logements étudié ;
obtenir une expertise attestant que les coûts d'exploitation (chauffage et eau chaude sanitaire) des appartements nouvellement loués ne diffèrent pas de ceux d'appartements comparables loués depuis plus longtemps ;
obtenir une expertise attestant que l'expertise de F+B GmbH a suffisamment déterminé et évalué les loyers nets et les charges d'exploitation (hors chauffage et eau chaude sanitaire) conformément aux normes scientifiques ;
obtenir une expertise attestant que des principes mathématiques et statistiques reconnus ont été appliqués lors de l'élaboration de l'expertise de F+B GmbH.
En outre, il convient d'obtenir, par une expertise, la preuve que le contrôle de plausibilité des charges d'exploitation (hors chauffage et eau chaude sanitaire) effectué par l'expert de F+B GmbH a été réalisé conformément aux normes scientifiques reconnues ; il convient
également d'obtenir, par une expertise, la preuve que le volume de données collectées sur les loyers affichés était suffisant pour permettre de tirer des conclusions pertinentes selon les normes scientifiques ;
il convient en outre d'obtenir, par une expertise, la preuve que les charges d'exploitation utilisées pour le calcul des loyers en vigueur ont été déterminées de manière satisfaisante selon les normes scientifiques ;
enfin, il convient d'obtenir, par une expertise, la preuve que le recours aux acomptes pour le paiement des charges d'exploitation est techniquement justifié au regard des connaissances scientifiques actuelles.
Le représentant du défendeur demande en outre que
le pourvoi soit admis.
Pour justifier le plafond raisonnable des frais de logement, le défendeur invoque l'avis d'expert qu'il a commandé au cabinet F+B GmbH. Cet avis d'expert constitue un concept cohérent au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG).
Pour plus de détails sur les faits et les arguments juridiques, veuillez vous référer au dossier de l'affaire et au dossier administratif du défendeur. Ces documents étaient disponibles et ont servi de base à la décision.
MOTIFS DE LA DÉCISION
L’action combinée recevable en annulation et exécution (article 54, paragraphe 1, SGG) est fondée.
Le fondement juridique de la demande des demandeurs est l’article 40, paragraphe 1, alinéa 1, SGB II, combiné à l’article 44, SGB X.
Un acte administratif, même après son entrée en vigueur, doit être révoqué rétroactivement s'il est constaté, dans un cas particulier, que la loi a été mal appliquée ou que l'acte reposait sur des faits erronés, et si, de ce fait, des prestations sociales ont été indûment refusées (art. 44, al. 1, alinéa 1, SGB X). En cas de révocation rétroactive d'un acte administratif, les prestations sociales sont versées conformément aux dispositions des parties particulières du présent Code pendant une période maximale de quatre ans précédant la révocation (art. 44, al. 4, alinéa 1, SGB X). La date de révocation court à compter du début de l'année de la révocation (art. 44, al. 4, alinéa 2, SGB X). Si la révocation intervient sur requête, cette requête se substitue à la révocation pour le calcul de la période de rétroactivité des prestations (art. 44, al. 4, alinéa 3, SGB X).
Les conditions prévues à l'article 40, paragraphe 1, première phrase, du livre II du Code social allemand (SGB II), combinées à l'article 44 du livre X du même code (SGB X), sont remplies.
Lors du prononcé de sa décision du 8 janvier 2009, le défendeur a appliqué la loi de manière erronée et a, à tort, refusé d'accorder aux demandeurs une allocation logement plus élevée.
I.
Les demandeurs ont initialement droit aux prestations au sens des articles 7 et 19 du livre II du Code social allemand (SGB II). Conformément à ces dispositions, les personnes aptes au travail et ayant besoin d'aide perçoivent, entre autres, l'allocation chômage de catégorie II afin de garantir leurs moyens de subsistance. En vertu de l'article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa du SGB II, les personnes inaptes au travail et bénéficiaires de prestations, vivant dans un même foyer que des personnes aptes au travail et bénéficiaires de prestations, perçoivent une aide sociale. Conformément à l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa du SGB II, ces prestations comprennent, outre l'allocation de base et les compléments, la prise en charge des frais de logement et de chauffage. Le tribunal n'a aucun élément permettant de penser que les demandeurs ne sont pas éligibles aux prestations au sens susmentionné, contrairement aux conclusions du défendeur.
II.
Le défendeur n’a pas appliqué la loi correctement, car les demandeurs ont une réclamation plus élevée concernant les frais d’hébergement et de chauffage.
1.
Cela ne découle pas directement de l'article 22, paragraphe 1, alinéa 3 du livre II du Code social allemand (SGB II), selon lequel les frais de logement sont considérés comme un besoin du bénéficiaire tant qu'il lui est impossible ou déraisonnable de les réduire par un déménagement, une sous-location ou tout autre moyen, et ce, généralement pour une durée maximale de six mois. À cet égard, une demande distincte de réduction des frais auprès du défendeur n'était pas nécessaire. D'après le dossier administratif, les demandeurs savaient déjà, avant de louer l'appartement situé à [adresse masquée], que la ville de [ville masquée] ne considérait comme raisonnables que 545,00 € des frais de logement. De plus, le défendeur n'avait approuvé que le montant réduit des frais de logement au cours de la période précédente.
2.
Toutefois, la demande des plaignants se fonde sur l'article 22, paragraphe 1, alinéa 1, du livre II du Code social allemand (SGB II). Conformément à cette disposition, les frais de logement et de chauffage sont pris en charge à concurrence des dépenses réelles, pourvu qu'elles soient raisonnables. Tel est le cas en l'espèce.
a)
Ceci n'est pas exclu par l'article 22, paragraphe 1, deuxième alinéa, du livre II du Code social allemand (SGB II), selon lequel, en cas de déménagement non nécessaire, seul le niveau de besoin antérieur doit être pris en compte (article 22, paragraphe 1, deuxième alinéa, SGB II). Le tribunal n'a aucun élément permettant de conclure que le déménagement des demandeurs était non nécessaire en l'espèce. Le défendeur ne l'a d'ailleurs pas soutenu. Au contraire, il ressort de la note de dossier du défendeur en date du 31 juillet 2008 que ce dernier considérait également le déménagement comme nécessaire. Par ailleurs, le tribunal est convaincu que la petite superficie de l'appartement des demandeurs, soit 60 mètres carrés, est suffisante pour justifier un déménagement pour un ménage de quatre personnes, une superficie allant jusqu'à 85 mètres carrés étant considérée comme appropriée pour quatre personnes.
b)
Par ailleurs, il ne ressort pas du procès-verbal du 28 mars 2007 que le défendeur n'était tenu de prendre en charge que les frais de logement à hauteur de 545,00 EUR. Bien que la première demanderesse ait déclaré dans ce procès-verbal être disposée à assumer elle-même le reste des frais supplémentaires liés à l'appartement situé à xxx, le tribunal est convaincu que cette déclaration ne constitue pas une renonciation, mais simplement la reconnaissance par la première demanderesse, aux demandeurs, que le défendeur ne considérerait les frais de logement comme raisonnables que jusqu'à un certain montant. Une telle renonciation, y compris au détriment des deuxième, troisième et quatrième demandeurs, serait également nulle (article 46, paragraphe 2, du livre I du Code social allemand). De plus, la première déclaration du demandeur date de 2007, alors que l'appartement n'a été loué que le 1er octobre 2008. Par conséquent, même si les demandeurs savaient que le défendeur continuerait de considérer les frais de logement comme raisonnables uniquement jusqu'à concurrence de 545,00 EUR, cela ne constitue pas une renonciation. Toutefois, il ne saurait être décidé que la renonciation doive être accordée de manière générale et sans limite de temps pour toute location potentielle d'un appartement à xxx.
c)
L’appréciation du caractère approprié des coûts de logement limite le montant des frais remboursables (voir Tribunal fédéral des affaires sociales [TBS], arrêt du 22 septembre 2009 – B 4 AS 18/09 R, cité dans la jurisprudence). La notion de « caractère approprié » est une notion juridique indéterminée, soumise à un contrôle juridictionnel complet (voir Tribunal fédéral des affaires sociales [TBS], arrêt du 7 novembre 2006 – B 7b AS 10/06 R, cité dans la jurisprudence). Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral des affaires sociales, l’appréciation du caractère approprié doit se faire en plusieurs étapes. Premièrement, il convient de déterminer la surface de logement théoriquement appropriée et la zone de comparaison pertinente. Deuxièmement, il faut déterminer le prix qu’il faudrait débourser sur le marché du logement de la zone de comparaison pour un appartement de standing. L’objectif de cette détermination est de calculer le prix au mètre carré des appartements de standing, lequel sera multiplié par la surface de logement appropriée selon la théorie du produit. Il en résulte un loyer adapté au contexte régional (cf. BSG, jugement du 22.09.2009 – B 4 AS 18/09 R cité conformément à la jurisprudence).
Cependant, le défendeur n'a pas fourni au tribunal d'explication compréhensible de ce qui constitue un loyer abstrait approprié à l'échelle régionale pour un bien résidentiel.
La détermination du loyer au mètre carré jugé approprié par le défendeur pour le niveau de vie adéquat dans la catégorie de taille d'appartement concernée ne repose pas sur un concept cohérent. À cet égard, la Cour se réfère aux arrêts de la 23e chambre du Tribunal social de Hildesheim du 16 juin 2010 (S 23 AS 1062/06) et du 9 décembre 2011 (S 23 AS 1911/10). La 23e chambre a déclaré :
« Le rapport F+B ne confirme donc pas que les frais pris en compte par le défendeur constituent des frais raisonnables au sens de l’article 22 du livre II du Code social allemand (SGB II). Ce rapport est fondamentalement vicié, et ces irrégularités ne peuvent être corrigées, même par une révision ordonnée par le tribunal. ».
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des affaires sociales (TBAS), la détermination du seuil d'adéquation régional doit reposer sur un concept vérifiable et cohérent, offrant une garantie suffisante de prise en compte de la situation actuelle du marché locatif local (TBAS, arrêt du 18 juin 2008, B 14/7b AS 44/06 R). La limitation des coûts réels du logement à un « niveau raisonnable » doit être suffisamment compréhensible. Le TBAS définit un concept cohérent comme « une démarche systématique du fournisseur de revenu de base, consistant à déterminer et à évaluer systématiquement des faits généraux, certes adaptés au lieu et à la période, pour tous les cas relevant de la zone de comparaison pertinente, et non une approche au cas par cas » (TBAS, arrêt du 22 septembre 2009, affaire n° B 4 AS 18/09 R, point 19).
Le Tribunal social fédéral (BSG) a formulé les spécifications suivantes concernant les exigences minimales d’un concept cohérent (ibid.) :
La collecte de données doit se dérouler exclusivement dans la zone précisément définie et couvrir l'intégralité de la zone de comparaison (pas de ghettoïsation) ;
une définition claire de l'objet d'observation est requise, par exemple : quel type d'appartements – différenciation selon le standard de l'appartement, le loyer brut et net.
= Informations sur la période d'observation,
= Détermination de la méthode de collecte des données (sources d'information, par exemple l'indice des loyers),
= Représentativité de l'étendue des données collectées,
= Validité de la collecte des données,
= Conformité aux principes mathématiques et statistiques reconnus d'évaluation des données et
= Informations sur les conclusions tirées (par exemple la limite supérieure de la plage ou la limite de plafonnement).
Les données recueillies par F+B GmbH en 2008 ne répondent pas aux exigences minimales d'un concept cohérent spécifiées par la BSG dans ses points essentiels.
« La Chambre est parvenue à la conclusion que le rapport F+B ne représente pas un concept cohérent car il manque une définition compréhensible du sujet d'observation, la méthode de collecte des données est contestable, la portée des données collectées n'est pas représentative et la limite de plafonnement (quantile de 33 %) est incompréhensible. ».
La décision de la chambre repose en grande partie sur le fait que
– l’ensemble du marché du logement n’a pas été inclus dans la collecte de données,
– par conséquent la définition précédente de la norme de logement de base a été omise à tort,
– le parc de logements locatifs de 1987 a été utilisé comme base puis estimé pour l’année 2006, et
– la limite de plafonnement fixée au quantile de 33 % n’est pas compréhensible.
Comme indiqué précédemment, le BSG explique :
« Une définition compréhensible de l'objet d'observation est requise, par exemple, quel type d'appartements – différenciation selon le niveau des appartements, loyer brut et net (comparabilité), différenciation selon la taille de l'appartement. »
Conformément aux directives du Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG), le contrôle peut s'appliquer aussi bien aux logements sociaux (qu'ils soient de catégorie standard, moyenne ou élevée) qu'aux seuls logements de catégorie standard. Les appartements soumis à un plafonnement des loyers sont également concernés. En revanche, les logements pour lesquels il est impossible d'obtenir des informations fiables, tels que les résidences universitaires, ne sont pas pris en compte (arrêt du 22 septembre 2009, affaire n° B 4 AS 18/09 R).
La Cour doute que la prise en compte de l'intégralité du marché du logement rende superflue toute différenciation fondée notamment sur la localisation et les équipements. Contrairement au défendeur, elle ne fonde pas cette nécessité sur l'arrêt du Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG) du 22 septembre 2009. L'absence de différenciation engendre des difficultés ultérieures pour la détermination du plafond des loyers (voir ci-dessous). Toutefois, ce point est sans objet, la Cour rejetant l'hypothèse du défendeur selon laquelle le rapport F+B couvrait l'ensemble du marché du logement. De l'avis de la Cour, le marché du logement n'a pas été intégralement couvert en raison d'un traitement des données dont la transparence est incertaine.
Dans le cadre de l'enquête sur les loyers en vigueur, les appartements d'une superficie maximale de 20 mètres carrés ont été exclus, la société F+B GmbH les ayant considérés comme des appartements de résidences pour personnes âgées. Selon le tribunal, cette hypothèse aurait dû être vérifiée, mais l'anonymat de l'enquête auprès des locataires a rendu cette vérification impossible ; ces appartements ont donc été omis (voir p. 8 de l'expertise). L'expertise elle-même avance l'argument que ces appartements ne sont pas nécessairement des appartements de résidences pour personnes âgées, en précisant à la page 8 : « Une comparaison des adresses avec certaines informations recueillies lors de l'enquête sur les loyers affichés a partiellement confirmé cette hypothèse. » La signification du terme « partiellement », qui reste toutefois indéfinie, est cruciale pour justifier l'exclusion de ces appartements de l'ensemble de données sans que cela n'entraîne un report de la charge pesant sur les bénéficiaires d'aides sociales. De l'avis du tribunal, il est tout aussi plausible qu'il s'agisse, par exemple, d'appartements issus de programmes de logement destinés aux personnes en situation de précarité. L'exclusion de ces appartements des données est préjudiciable aux bénéficiaires de l'aide sociale, car si leurs loyers sont généralement bas et qu'ils sont donc attractifs pour les personnes seules à faibles revenus, le prix au mètre carré, qui doit être déterminé en définitive, est relativement élevé. En revanche, si les appartements à loyer maximal fixe, c'est-à-dire les logements sociaux, sont maintenus dans l'ensemble de données (voir figure 2.3, p. 9 du rapport d'expertise), le tribunal estime que cela entraîne une distorsion préjudiciable aux bénéficiaires de l'aide sociale. Le défendeur n'a pas répondu à ces préoccupations dans ses conclusions écrites du 12 février 2010 (voir p. 154 du dossier). On ignore quelles « recherches approfondies » F+B GmbH a menées avant d'exclure ces données de l'analyse, ce qui contredit également les affirmations du rapport d'expertise, qui se contente de « supposer » que les appartements en question sont des résidences universitaires. Le fait que cela ne représente qu'environ 1 % de l'échantillon brut ne conduit pas à une évaluation différente, car cela signifie qu'un groupe n'a pas été inclus, et il n'est pas clair si ce groupe a été complètement ignoré à tort.
L'argument du défendeur relatif aux procédures plus strictes appliquées à l'élaboration des indices de loyer qualifiés dans les grandes villes n'est pas convaincant. Conformément à l'article 558, paragraphe 2, alinéa 1 du Code civil allemand (BGB), les indices de loyer doivent différencier les logements comparables par leur type, leur superficie, leurs caractéristiques, leur état et leur situation. F+B GmbH ne respecte pas cette procédure (p. 16 du rapport d'expertise). Le tribunal estime que le fait de définir la norme simplifiée uniquement comme résultat (ici, par le biais du 33e percentile du prix au mètre carré) présuppose nécessairement que les données ne sont pas nettoyées de la même manière que lors de l'élaboration des indices de loyer qualifiés. L'approche plus restrictive utilisée pour les indices de loyer se justifie exclusivement par la nécessité d'une différenciation rigoureuse. Il convient également de noter que F+B GmbH ne respecte pas systématiquement ces exigences, même pour l'élaboration des indices de loyer. Contrairement à l'approche adoptée dans le rapport d'expertise de F+B, les appartements bénéficiant de subventions approuvées ne sont pas inclus dans le calcul des indices de loyer qualifiés. De l'avis de la Chambre, des pratiques incohérentes sont suivies au détriment des bénéficiaires d'aides.
L'arrêt du Tribunal fédéral des affaires sociales (TBAS) du 22 septembre 2009 (affaire n° B 4 AS 18/09 R, point 22) ne conduit pas à une conclusion différente. Le Tribunal ne conteste pas le maintien dans la base de données d'appartements bénéficiant d'engagements de financement, ce qui est autorisé par le TBAS, mais plutôt le fait que, sans vérification supplémentaire, de très petits appartements aient été considérés comme situés dans des résidences universitaires et aient été par la suite exclus de la base de données.
De plus, les appartements dans les maisons unifamiliales et bifamiliales n’ont pas été pris en compte dès le départ, avec encore une référence – ici non pertinente – à la procédure de création d’indices de loyer qualifiés (voir p. 4 du rapport).
Une autre différence par rapport à la création d'indices de loyers réside dans le manque d'informations concernant la date à laquelle les loyers en vigueur ont été fixés. Le tribunal considère cette information indispensable, car le loyer maximal raisonnable actuel a été déterminé sur la base de ces loyers (voir p. 29 de l'avis d'expert).
De l'avis de la Chambre, il aurait également été essentiel de veiller à ce que les ensembles de données incluent des appartements locatifs situés dans diverses localités. Ce n'est qu'à cette condition qu'il serait possible de dresser un tableau complet du marché du logement. En effet, les appartements situés dans les quartiers dits prisés peuvent être nettement plus chers, malgré un niveau de confort inférieur, que des appartements bien équipés dans des zones moins recherchées.
Étant donné que l’ensemble du marché du logement n’a pas été inclus, il n’est pas suffisant de définir la norme de base en matière de logement uniquement dans le résultat via le prix au mètre carré, qui a été fixé au quantile dit du 33e (voir p. 19 du rapport).
L'absence de définition du « logement de base » entraîne, de l'avis de la Chambre, des difficultés ultérieures pour déterminer les coûts moyens d'exploitation liés au chauffage et à la climatisation. L'exclusion des coûts d'exploitation liés au chauffage et à la climatisation supérieurs à 2,50 €/m² des données existantes de l'enquête sur les loyers (p. 10 de l'avis d'expert) n'évite une distorsion des données au détriment des bénéficiaires d'aides sociales que si ces coûts ne concernent pas des logements de base. F+B GmbH n'a pas été en mesure de le vérifier, car les logements restants dans les données ne pouvaient être rattachés à aucun logement de base.
Le tribunal n'est pas non plus convaincu de l'exactitude du calcul des charges d'exploitation (froid et gaz) pour les loyers affichés. Le fait de ne pas tenir compte de ces charges, mentionnées dans les annonces (voir p. 15 du rapport d'expertise), et de se baser plutôt sur les « charges d'exploitation moyennes par mètre carré de surface habitable, obtenues à partir de l'évaluation de l'enquête sur les loyers existants » (p. 30 du rapport d'expertise), empêche de fait un contrôle du loyer existant calculé. L'offre disponible est ainsi vérifiée à partir de données partielles du parc immobilier existant. Le simple fait que les charges d'exploitation (froid et gaz) figurant dans les annonces soient souvent indissociables des charges de chauffage (voir p. 15 du rapport d'expertise) ne justifie pas cette approche. Quoi qu'il en soit, il est nécessaire d'apporter des éléments de preuve plausibles démontrant que cela n'entraîne pas de distorsion, car le principe de départ est que les loyers affichés reflètent la situation actuelle des charges d'exploitation (froid et gaz) pratiquées sur le marché. En définitive, les loyers affichés constituent les conditions d'accès au logement pour les personnes en difficulté. La simple présomption que les charges d'exploitation des baux en cours sont à jour (« on peut le supposer » ; cf. p. 30 de l'avis d'expert) est insuffisante. Le tribunal n'exclut pas la possibilité que le loyer demandé (loyer brut hors charges) soit exact, mais il s'agit d'un résultat aléatoire et non vérifiable.
La Chambre considère que la « représentativité de l’échantillon de données collectées », exigée par le Tribunal social fédéral (TSF), est un pilier essentiel d’une démarche rigoureuse, ce qui n’est pas garanti dans le rapport F+B. Le simple fait que la collecte des données se soit basée sur le parc locatif issu du recensement des bâtiments et des logements de 1987, soit avant l’ouverture des frontières aux nouveaux Länder, et qu’une simple estimation du parc locatif de 2006 ait été réalisée, ne permet pas à la Chambre de conclure à la validité du rapport F+B. L’obtention d’un échantillon représentatif, avec une proportion de données locatives collectées de 32,3 % (voir p. 4 du rapport), ne peut être vérifiée de cette manière.
De l'avis de la Chambre, le rapport F+B manque également de cohérence, car le plafond fixé au 33e percentile est incompréhensible. L'hypothèse sous-jacente, selon laquelle ce plafond sépare le tiers inférieur du marché du logement des deux tiers restants et reflète fidèlement les appartements de standing de base, présuppose que l'intégralité du marché du logement est effectivement prise en compte, ce que la Chambre conteste, comme expliqué précédemment. Elle présuppose en outre une répartition équilibrée des appartements de standing de base, moyen et élevé dans les ensembles de données. Aucune conclusion ne peut être tirée à ce sujet, car la définition du standing de base est expressément omise. Le prix au mètre carré qui en résulte varie en fonction des proportions respectives, non identifiables. L'utilisation de la valeur médiane dans la distribution des loyers, employée dans les indices des loyers des villes de Kiel (16,6e percentile) et de Berlin (50e percentile), ne constitue pas une justification valable, car ces indices différencient précisément les loyers en fonction de la localisation, de l'état, des équipements, etc. Par ailleurs, il demeure difficile de tirer des conclusions concernant les logements de base dans la ville de Göttingen. La justification avancée par le défendeur dans ses conclusions écrites du 12 février 2010 (p. 160 du dossier), selon laquelle le 33e percentile représente les ménages à faibles revenus (20 %) et les ménages bénéficiant de prestations sociales de base (10 %), majorés d'une marge de sécurité, n'est donc pas convaincante. De l'avis du tribunal, on ne peut que supposer que ce plafond reflète fidèlement les logements répondant aux normes minimales.
Contrairement aux allégations du défendeur, le tribunal ne voit pas en quoi la détermination préalable du loyer de base constitue une restriction inadmissible pour les bénéficiaires de l'aide sociale dans leur recherche de logement. L'objectif du calcul demeure le loyer adapté au contexte régional, exprimé en un montant total permettant au bénéficiaire de l'aide sociale de réaliser ses souhaits. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des affaires sociales (TBS), le facteur déterminant n'est pas l'adéquation des éléments pris individuellement, mais bien la charge financière totale. Cela ne change rien au fait que ce montant total ne peut être déterminé qu'en tenant compte des coûts du logement de base.
Contrairement à ce que soutient le défendeur, le tribunal n'a aucune obligation supplémentaire d'enquêter.
La chambre ne voit aucune autre possibilité d'enquête, notamment en raison du temps écoulé.
Contrairement à l'avis du défendeur, le tribunal n'est pas non plus en mesure de mener des investigations complémentaires sur la base de l'avis de l'expert de F+B.
Le Tribunal fédéral des affaires sociales (TBAS) précise ce qui suit concernant son obligation d’enquête :
« Cette obligation d’enquête n’est pas automatiquement transférée au Tribunal des affaires sociales si le concept avancé par le fournisseur de revenu de base s’avère non concluant ou si, dans le cas d’un concept par ailleurs concluant, les données nécessaires n’ont pas été recueillies ou ne l’ont pas été correctement. » (Arrêt du 22 septembre 2009, B 4 AS 18/09 R, point 26)
Si le calcul du prix au mètre carré retenu par la municipalité s'avère erroné, comme en l'espèce, le tribunal de première instance peut, à l'instar du Tribunal supérieur des affaires sociales (TSAS), retenir le prix au mètre carré effectivement pratiqué sans autre examen. Toutefois, dans ce cas, la prise en charge des frais de logement n'est pas illimitée, mais plafonnée au montant des barèmes prévus à l'article 8 de la loi relative à l'aide au logement (Loi sur l'aide au logement – WOGG aF), majoré d'une surtaxe. Le tribunal ne peut tirer cette conclusion de l'absence de calcul précis que s'il a préalablement tenté, sans succès, de rectifier les conclusions insuffisantes de l'administration (voir arrêt du collège de juges du 2 juillet 2009, B 14 AS 33/08 R). En conséquence, le TSAS devra mener des investigations complémentaires afin de déterminer si, et dans quelle mesure, les dépenses engagées par les demandeurs pour leur logement durant la période concernée étaient justifiées. Conformément au principe de répartition des responsabilités pour l'élaboration d'un concept cohérent, le tribunal examinera en premier lieu les investigations du défendeur et, le cas échéant, corrigera toute faiblesse conceptuelle. Il pourra également consulter, par exemple, les bases de données locatives privées – lorsqu'elles existent – qui ne répondent pas aux exigences des articles 558c et 558d du Code civil allemand (BGB), mais qui permettent d'apprécier, au moins approximativement, le caractère raisonnable du loyer (voir Tribunal social fédéral [BSG], arrêt du 18 juin 2008 – B 14/7b AS 44/06 R, FEVS 60, 145, 149, point 16). Si nécessaire, il pourra également faire appel à son propre expert. Ce n'est que si ces investigations s'avèrent infructueuses que le défendeur pourra être condamné à prendre en charge les frais réels des demandeurs, comme l'a justement supposé le Tribunal social supérieur (LSG). (Arrêt du 20 août 2009, B 14 AS 65/08 R, par. 21)
Une révision, telle que formulée par la 14e chambre du Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG), est impossible en l'espèce. La Chambre considère que les fondements mêmes de la collecte des données sur les loyers, notamment le nettoyage des données opaque, sont viciés dans l'avis d'expert de F+B. Une nouvelle enquête, fondée sur une méthodologie différente, serait nécessaire pour remédier aux faiblesses susmentionnées. Par ailleurs, la Chambre rappelle que, du fait de l'anonymisation de l'enquête auprès des locataires, F+B GmbH n'a pas pu réaliser d'enquêtes de suivi ni de contrôle, pourtant jugées nécessaires (voir p. 8 de l'avis d'expert, point 2.2)
Les arguments complémentaires du défendeur ne modifient pas cette conclusion en l'espèce. Le tribunal précise, contrairement à la décision susmentionnée, qu'il considère la définition préalable du niveau de confort comme indispensable. Ce n'est qu'à cette condition que le défendeur peut déterminer les proportions d'appartements de niveau de base, moyen et supérieur prises en compte. Le plafond fixé au 33e percentile n'est justifié que si une répartition équilibrée peut être démontrée. Compte tenu de la méthodologie employée par F+B GmbH, il n'est pas exclu que l'évaluation ait porté majoritairement sur des appartements de niveau de base, créant ainsi un biais au détriment des bénéficiaires d'aides. En tout état de cause, le résultat demeure largement arbitraire
La 33e Chambre, se fondant sur sa propre conviction et après son propre examen, souscrit à ces déclarations faites par la 23e Chambre.
Le tribunal a également conclu qu'il n'était pas tenu d'accéder aux demandes de preuves du défendeur. Aucune clarification supplémentaire des faits pertinents à la décision n'était nécessaire. Il importe peu que les demandes de preuves du défendeur visaient réellement à établir des faits pouvant être prouvés ou qu'il s'agisse plutôt de jugements de valeur à porter devant le tribunal. L'avis d'expert écrit et les observations complémentaires du défendeur fournissent les faits nécessaires ; le tribunal tire les conclusions. Même en supposant que les avis d'experts demandés aboutissent à la conclusion avancée par le défendeur, cela ne modifierait pas l'appréciation de l'affaire. Le simple fait de ne pas identifier les proportions d'appartements de normes de base, moyennes et élevées conduit à un résultat aléatoire qui ne peut donc servir à limiter les coûts du logement en vertu de l'article 22 du livre II du Code social allemand (SGB II).
Les frais de logement des demandeurs doivent donc être remboursés à hauteur du montant indiqué dans le jugement. Le tribunal applique la jurisprudence du Tribunal social du Land de Basse-Saxe-Brême et, plus récemment, celle de la Cour sociale fédérale, selon laquelle, en l'absence d'autres moyens de déterminer le montant, il convient d'utiliser, à titre exceptionnel pour la période litigieuse, la colonne de droite du tableau figurant à l'article 12 de la loi relative à l'aide au logement (WoGG), majorée d'une marge de sécurité de 10 %. Pour un ménage de quatre personnes à Göttingen (niveau de loyer IV), les valeurs « appropriées » pour la période litigieuse s'élèvent ainsi à 660,00 € par mois. Les frais de logement réels des demandeurs, soit 617,26 € par mois pour la période litigieuse, doivent donc être remboursés. Le défendeur ayant déjà versé 545,00 €, il doit verser la différence, soit 72,26 € par mois, pour les six mois litigieux, ce qui représente un total de 433,56 €.
La décision relative aux frais est fondée sur l'article 193 de la SGG.
Le pourvoi est recevable en vertu de l'article 144, paragraphe 2, point 1, de la loi sur les tribunaux sociaux (SGG), en raison de l'importance fondamentale de la question juridique soulevée. La chambre de jugement a conclu que, malgré l'arrêt désormais disponible de la Cour sociale supérieure de Basse-Saxe-Brême sur cette question, l'importance fondamentale demeure, faute de décision de la Cour sociale fédérale.
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