DÉCISION
Dans l'affaire de droit administratif
M. Kai Budler,
demandeur et requérant,
Représentant légal : Maître Adam, Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen, – 0544/11 –
contre
Le Land de Basse-Saxe, représenté par le ministère de l'Intérieur et des Sports de Basse-Saxe, département 5 – Bureau de la protection de la Constitution, représenté par le président du Bureau de la protection de la Constitution, Büttnerstraße 28, 30165 Hanovre,
Défendeur et intimé,
Objet du litige : Détermination de l’illégalité de l’observation, de la collecte et du stockage de données à caractère personnel – Procédure de recours conformément à l’article 99, paragraphe 2, de la loi de procédure administrative (VwGO) –
Le 14e Sénat du Tribunal administratif supérieur de Basse-Saxe, siégeant en tant que sénat spécialisé conformément à l'article 189 du Code de procédure administrative, a décidé le 20 novembre 2014, par [date] :
Le refus du défendeur de produire intégralement les pièces demandées par le Tribunal administratif de Hanovre – 10e chambre – par ordonnance du 20 juin 2014 est illicite en ce qui concerne les pages 398 à 432, 436 à 453 et 458 à 460 du dossier complémentaire F (dossier principal du défendeur/dossier de procédure n° 18533 – Budler). Pour le reste, ce refus est licite.
Motifs
I.
Dans la procédure principale devant le tribunal administratif de Hanovre – 10 A 5548/11 – qui constitue la base de la présente procédure provisoire, le demandeur demande une déclaration selon laquelle sa surveillance par l’Office de Basse-Saxe pour la protection de la Constitution du 10 juillet 2000 à nos jours et la collecte et le stockage des données personnelles le concernant pendant cette période étaient illégaux.
Par lettre du 27 juin 2011, le plaignant a sollicité des informations auprès du Bureau de protection de la Constitution de Basse-Saxe concernant les données le concernant qui y étaient conservées. Dans une lettre non datée reçue par son représentant légal le 15 septembre 2011, ce dernier a fourni des données biographiques générales ainsi que certaines informations le concernant et a indiqué détenir également des informations sur ses activités d'extrême gauche, informations qu'il ne divulguerait pas pour les raisons énoncées à l'article 13, paragraphe 2, de la loi de Basse-Saxe relative à la protection de la Constitution. Suite à cela, par lettre du 10 octobre 2011, le plaignant a demandé la suppression des données le concernant, arguant que les conditions de leur conservation n'étaient pas remplies.
Le 10 octobre 2011, le demandeur a introduit une action en communication de données (affaire n° 1 A 192/11) devant le tribunal administratif de Göttingen, sollicitant une injonction contraignant le défendeur à fournir l'intégralité des données personnelles le concernant conservées (ci-après : action en communication de données) et une déclaration d'illégalité de sa surveillance par l'Office de protection de la Constitution du 10 juillet 2000 à ce jour, y compris la collecte et la conservation des données le concernant durant cette période (ci-après : action en jugement déclaratoire). Le même jour, le demandeur a introduit une autre action en effacement (affaire n° 1 A 246/11) devant le même tribunal, sollicitant une injonction contraignant le défendeur à supprimer les données le concernant conservées dans les fichiers et à bloquer les données contenues dans les fichiers (ci-après : action en effacement).
Dans le cadre de la procédure de communication de pièces, le défendeur, à la demande du tribunal administratif de Göttingen, n'a produit qu'une partie du dossier administratif concernant le demandeur et a déclaré, par lettre du 5 décembre 2011, que la production de l'intégralité du dossier en sa possession n'était pas autorisée en vertu de l'article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du Code de procédure administrative (VwGO) (obligation de confidentialité). Saisie par le demandeur, la chambre spécialisée, par décision du 23 mars 2012 (14 PS 1/12), a confirmé la légalité de cette obligation de confidentialité. Le recours formé par le demandeur contre cette décision a été rejeté par le Tribunal administratif fédéral par décision du 21 août 2012 (BVerwG 20 F 5.12). En conséquence, le demandeur s'est désisté de son action en communication de pièces.
Dans le cadre de la procédure d'effacement, le tribunal administratif de Göttingen, par son arrêt du 6 novembre 2013, a ordonné au défendeur de supprimer des fichiers ou de bloquer l'accès aux registres certaines données communiquées au demandeur. Le tribunal a par ailleurs déclaré la demande irrecevable, celle-ci étant insuffisamment précise en raison de l'absence de description concrète des données qui n'avaient pas été légitimement communiquées au demandeur.
Le tribunal administratif de Göttingen a disjoint l'action en jugement déclaratoire par ordonnance du 22 décembre 2011 et l'a renvoyée devant le tribunal administratif de Hanovre, compétent localement (n° 10 A 5548/11). Dans une écriture datée du 16 décembre 2013, le défendeur, se fondant sur la décision du tribunal administratif de Göttingen du 6 novembre 2013 relative à l'action en effacement, a reconnu que « le stockage des données divulguées était illicite depuis le 10 juillet 2000 » (page 152 du dossier). En conséquence, les parties ont unanimement déclaré l'action en jugement déclaratoire close. Le 20 juin 2014, le tribunal administratif de Hanovre a ordonné la collecte de preuves « concernant le contenu des données personnelles collectées et conservées sur la plaignante, par l’examen de l’intégralité des dossiers du défendeur contenant ces données » et a demandé à ce dernier de produire « tous les éléments de dossier contenant les données personnelles de la plaignante, et notamment ceux ayant fait l’objet de la procédure à huis clos devant la chambre spécialisée sous le numéro de dossier OVG 14 PS 1/12, puis devant le tribunal administratif fédéral sous le numéro de dossier BVerwG 20 F 5.12 ». En réponse, le défendeur n’a produit qu’une partie des dossiers demandés par lettre du 24 juin 2014 et a par ailleurs déclaré que la production de l’intégralité des dossiers en sa possession n’était pas autorisée en vertu de l’article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du Code de procédure administrative (déclaration d’injonction). À l'appui de sa décision, le défendeur a déclaré qu'après examen des dossiers et exercice de son pouvoir discrétionnaire, il convenait de considérer que la divulgation du contenu des documents retenus serait préjudiciable au bien-être du Land de Basse-Saxe, car elle entraverait l'exercice futur des missions du service de renseignement intérieur, notamment sa coopération avec les autres autorités. La protection des informations et des sources, des méthodes de travail et des techniques de collecte de renseignements du service de renseignement intérieur exigeait le maintien du secret des documents en question. En outre, le défendeur a fourni des justifications précises pour la non-divulgation des documents, expliquant les motifs de confidentialité dans chaque cas, à savoir la protection de la capacité opérationnelle du service de renseignement intérieur, de ses sources d'information, ainsi que des droits et intérêts personnels des tiers. Dans une communication écrite complémentaire datée du 25 juin 2014, il a déclaré que « les données personnelles le concernant, toujours nécessaires, demeurent conservées dans des fichiers même après la date de l'ordonnance de blocage du 5 décembre 2011. Pour les motifs exposés dans ladite ordonnance, ces données ne peuvent être divulguées et sont couvertes par l'ordonnance de blocage du 24 juin 2014. » (Page 232 du dossier). Lors de l'audience orale devant le tribunal administratif de Hanovre, le 26 juin 2014, le plaignant a demandé au tribunal de constater la légalité de sa surveillance par le Bureau de protection de la Constitution du défendeur, du 10 juillet 2000 à ce jour, ainsi que la collecte et la conservation des données non divulguées le concernant durant cette période. Il a également demandé, conformément à l'article 99, paragraphe 2, du Code de procédure administrative, que le dossier soit transmis à la Cour administrative supérieure de Basse-Saxe afin qu'elle statue sur la légalité du refus du défendeur de lui accorder un accès complet au dossier.
Suite à cette requête, le tribunal administratif de Hanovre, par ordonnance du 26 juin 2014, a renvoyé l'affaire devant la chambre spécialisée compétente du tribunal administratif supérieur de Basse-Saxe pour une procédure préjudicielle conformément aux articles 99, paragraphe 2, alinéa 4, et 189 du Code de procédure administrative. Il a indiqué que les pièces demandées par le défendeur dans son ordonnance du 20 juin 2014 étaient pertinentes pour la décision. L'action déclaratoire du demandeur était recevable, même au regard de l'action en effacement déjà tranchée de manière définitive et exécutoire par le tribunal administratif de Göttingen, et n'était pas subsidiaire à celle-ci. L'objet des deux actions n'était que partiellement identique. Le jugement déclaratoire sollicité par le demandeur concernant l'illégalité de la collecte et du stockage des données personnelles ne constituait pas nécessairement une question préjudicielle à trancher dans le cadre de l'action en effacement. De plus, le tribunal administratif de Göttingen avait jugé l'action en effacement irrecevable au regard des données non divulguées. Le demandeur n'avait donc aucun recours pour obtenir une protection juridique par le biais d'une action déclaratoire à cet égard. La production des pièces requises est indispensable pour la décision ultérieure relative à la légalité de la collecte et du stockage des données personnelles, conformément à l'article 8, paragraphe 1, de la loi sur la Cour constitutionnelle de Basse-Saxe (NVerfSchG). Un nouvel examen par la chambre spécialisée est également nécessaire au regard de sa décision du 23 mars 2012 – 14 PS 1/12. Le défendeur a indiqué que des informations et données complémentaires sont apparues depuis et a produit une nouvelle déclaration de confidentialité portant sur l'objet de l'action déclaratoire.
II.
La demande du demandeur visant à faire déclarer que le refus du défendeur de soumettre intégralement les dossiers requis par le Tribunal administratif de Hanovre – 10e Chambre – par décision du 20 juin 2014 est illégal est admissible et (1.) et également bien fondée dans la mesure indiquée dans le dispositif du jugement (2.).
1. La demande du demandeur visant à obtenir une décision du panel spécialisé constitué conformément à l'article 189 de la loi sur la procédure des tribunaux administratifs (VwGO) dans le cadre d'une procédure provisoire indépendante conformément à l'article 99, paragraphe 2, de la loi sur la procédure des tribunaux administratifs (VwGO) est admissible.
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, une demande requiert généralement une déclaration formelle du tribunal de première instance indiquant que celui-ci a besoin des dossiers, documents ou pièces retenus par l'autorité de contrôle suprême pour éclaircir les faits pertinents à la décision. Le tribunal de première instance doit clairement indiquer, en précisant l'objet des éléments de preuve, qu'il considère ces documents ou pièces comme pertinents. Selon les circonstances de l'espèce, le tribunal de première instance peut non seulement énoncer l'objet des éléments de preuve et les parties du dossier jugées pertinentes à la décision (éléments de preuve), mais doit également statuer sur la pertinence de ces éléments de preuve en l'espèce dans les motifs de sa décision – soit au regard de la recevabilité du recours demandé, soit en expliquant les conditions de fond de la demande ainsi que les motifs légaux de rejet (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 2 novembre 2010 – BVerwG 20 F 2.10 –, NVwZ 2011, 233 et suiv.).
Le tribunal administratif de Hanovre a émis une déclaration formelle sur la pertinence juridique du contenu du dossier pour la décision rendue en l'espèce, répondant ainsi aux exigences requises. Dans ses arrêts des 20 et 26 juin 2014, il a défini avec précision l'objet des éléments de preuve et les pièces du dossier jugées pertinentes. Il a également fourni une justification claire de la pertinence des pièces en question pour la décision rendue en l'espèce.
La formation spécialisée est liée par cette justification compréhensible de la pertinence juridique du contenu du dossier au regard de la décision rendue au principal (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 2 juillet 2009 – BVerwG 20 F 4.09 –, Buchholz 310 § 99 VwGO n° 54). Une appréciation différente par la formation spécialisée n'est possible que si l'appréciation juridique du tribunal de première instance est manifestement erronée ou si ce dernier manque à son obligation d'épuiser tous les moyens dont il dispose, au titre de l'enquête officielle, pour établir les faits et statuer sur la nécessité de produire le dossier (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 15 mars 2013 – BVerwG 20 F 8.12 –, juris par. 11 et références complémentaires).
Un tel cas exceptionnel n'existe pas en l'espèce.
En particulier, l'avis juridique du tribunal administratif de Hanovre concernant l'absence de subsidiarité de l'action en jugement déclaratoire par rapport à l'action en radiation, déjà tranché par le tribunal administratif de Göttingen dans son arrêt du 6 novembre 2013 – 1 A 246/11 – n'est pas manifestement erroné. La subsidiarité prévue à l'article 43, paragraphe 2, alinéa 1, du Code de procédure administrative (VwGO) n'empêche pas la recevabilité d'une action en jugement déclaratoire s'il n'existe aucun risque de contournement des dispositions relatives aux délais et aux mesures préjudicielles applicables aux actions en annulation et aux actions en exécution, et si l'action en jugement déclaratoire offre une protection juridique plus efficace. Cela peut notamment être le cas si un point litigieux entre les parties, qui, dans une éventuelle action déclaratoire ou en exécution, ne serait au plus qu'une question préliminaire ou d'importance secondaire par rapport à d'autres éléments de la demande, peut être résolu de manière appropriée et en tenant pleinement compte de l'intérêt des parties à une protection juridique, par le biais d'un jugement déclaratoire (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 29 avril 1997 – BVerwG 1 C 2.95 –, Buchholz 310 § 43 VwGO n° 127, concernant l'absence de subsidiarité d'une action en déclaration d'illégalité du recours à des agents infiltrés par rapport à une action en communication et effacement des données obtenues lors du recours à de tels agents, avec de nombreuses autres références à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral). Selon le raisonnement clair du Tribunal administratif de Hanovre dans sa décision du 26 juin 2014, ces conditions sont remplies en l'espèce.
Enfin, la recevabilité de la demande conformément à l’article 99, paragraphe 2, alinéa 1, de la loi sur la procédure des tribunaux administratifs (VwGO) n’est pas exclue par la force juridique des décisions antérieures du Tribunal administratif fédéral du 21 août 2012 – BVerwG 20 F 5.12 – et du Sénat du 23 mars 2012 – 14 PS 1/12.
Les décisions établissant la légalité d'un refus officiel de produire des documents ou des dossiers, de transmettre des documents électroniques ou de fournir des informations dans le cadre d'une procédure engagée en vertu de l'article 99, paragraphe 2, de la loi de procédure administrative (VwGO) peuvent en effet devenir chose jugée (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 26 janvier 1968 – BVerwG VII B 75.67 –, BVerwGE 29, 72, 73 ; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, article 121 (version de janvier 2012), note marginale 15, et article 99 (version de septembre 2007), note marginale 48). Dans le cadre de la procédure au fond, ces décisions sont considérées comme une décision interlocutoire exécutoire (voir Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 27 octobre 1999 – 1 BvR 385/90 –, BVerwGE 101, 106, 120 ; Tribunal administratif fédéral, arrêt du 24 novembre 2003 – BVerwG 20 F 13.03 –, BVerwGE 119, 229, 231). Toutefois, leur autorité de la chose jugée ne s’étend que dans la mesure où l’objet du litige a été tranché (voir, sur la notion d’objet du litige : Tribunal administratif fédéral, arrêt du 30 janvier 2013 – BVerwG 8 C 2.12 –, Buchholz 316 § 49a VwVfG n° 12, ainsi que les références complémentaires à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral). L’objet de la procédure interlocutoire engagée en application de l’article 99, paragraphe 2, du Code de procédure administrative (VwGO) est le refus de l’autorité de surveillance suprême compétente de communiquer les documents ou dossiers requis par le tribunal, de transmettre des documents électroniques ou de fournir des informations.
Conformément à ces principes, l’objet de la présente procédure et des procédures antérieures devant le Tribunal administratif fédéral (BVerwG 20 F 5.12) et le Sénat (14 PS 1/12) diffère. L'objet de la précédente procédure était la déclaration de confidentialité du 5 décembre 2011, que le défendeur avait produite devant le tribunal administratif de Göttingen dans le cadre d'une action en communication de pièces et en jugement déclaratoire, en réponse à la demande de pièces formulée dans l'ordonnance rendue par le président de la première chambre dudit tribunal le 10 octobre 2011. La présente procédure incidente porte, quant à elle, sur la déclaration de blocage du 24 juin 2014, que le défendeur a produite devant le tribunal administratif de Hanovre en réponse à la demande de pièces formulée dans la décision rendue par la dixième chambre dudit tribunal le 20 juin 2014. Le fait que les déclarations de blocage soient fondées en partie sur les mêmes pièces et que l'objet de la procédure principale soit, au moins temporellement et partiellement, identique est sans incidence.
2. Cependant, la demande du plaignant n'aboutit que partiellement.
La déclaration de confidentialité du défendeur, datée du 24 juin 2014, et le refus concomitant de produire intégralement les pièces demandées par le Tribunal administratif de Hanovre (10e chambre) dans son ordonnance du 20 juin 2014, sont illicites en ce qu'ils concernent les pages 398 à 432, 436 à 453 et 458 à 460 du dossier complémentaire F (dossier principal du défendeur, enregistré sous le numéro 18533 – Budler). Pour le reste, la déclaration de confidentialité et le refus du défendeur sont licites.
Conformément à l'article 99, paragraphe 1, alinéa 1 du Code de procédure administrative (VwGO), les autorités publiques sont tenues de produire les documents et de fournir les informations nécessaires au tribunal. Si la divulgation du contenu de ces documents, fichiers ou informations est préjudiciable au bien-être de la République fédérale d’Allemagne ou d’un État allemand, ou si la procédure doit rester secrète en vertu de la loi ou de sa nature même, l’autorité de surveillance suprême compétente peut refuser de soumettre les documents ou fichiers ou de fournir les informations (§ 99 par. 1 phrase 2 VwGO).
Si la divulgation du contenu de documents retenus est susceptible de porter atteinte au bien-être de l’État ou du gouvernement fédéral concerné, leur confidentialité constitue une préoccupation légitime d’intérêt général (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 27 octobre 1999 – 1 BvR 385/90 –, BVerfGE 101, 106, 127 et suiv. ; Tribunal administratif fédéral, arrêt du 7 novembre 2002 – BVerwG 2 AV 2.02 –, NVwZ 2003, 347, 348), ce qui peut justifier un refus de communication des documents conformément à l’article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du Code de procédure administrative. Un désavantage existe en ce sens, entre autres, si et dans la mesure où la divulgation du contenu du fichier entraverait l’exécution future des tâches des autorités de sécurité, y compris leur coopération avec d’autres autorités, ou mettrait en danger la vie, la santé ou la liberté des personnes (cf. Tribunal administratif fédéral, décision du 2 juillet 2009, loc. cit. ; décision du 5 février 2009 – BVerwG 20 F 24.08 –, juris para. 4).
Le défendeur a invoqué de tels motifs de confidentialité en l'espèce. Il a fourni des explications convaincantes et compréhensibles, propres à chaque cas particulier, concernant l'importance des informations non divulguées et la nécessité de protéger les sources dans la déclaration de confidentialité. Il a fait valoir que la divulgation du contenu des sections non communiquées du dossier serait préjudiciable au bien-être du Land de Basse-Saxe, car elle entraverait l'exercice futur des missions de l'Office de protection de la Constitution, notamment sa coopération avec les autres autorités. La protection des informations et des sources utilisées par l'Office de protection de la Constitution, ainsi que de ses méthodes de travail et de ses techniques de renseignement, exige le maintien du secret des documents en question. Le défendeur a précisément lié ces motifs de confidentialité aux pages correspondantes des dossiers paginés, en citant les numéros de page (voir les pages de garde des dossiers complémentaires E à G dans le cadre de la procédure préliminaire 14 PS 2/14).
Le Sénat a examiné les dossiers entièrement lisibles soumis par le défendeur (dossiers supplémentaires E à G dans la procédure intermédiaire 14 PS 2/14) pour déterminer si les motifs de confidentialité invoqués dans les déclarations de confidentialité existaient réellement.
Concernant les documents figurant aux pages 398 à 432, 436 à 453 et 458 à 460 de l’annexe F (dossier principal du défendeur, dossier n° 18533 – Budler), le Sénat n’a pas été convaincu de l’existence d’un motif objectif de confidentialité invoqué par le défendeur au sens de l’article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du Code de procédure administrative. Au vu de la déclaration de confidentialité du 24 juin 2014 et des documents eux-mêmes, le Sénat n’a pu conclure que leur divulgation nuirait à l’exercice futur des fonctions des services de renseignement intérieur, notamment à leur coopération avec les autres autorités, permettrait de tirer des conclusions quant à leurs méthodes de travail et techniques de collecte de renseignements, ou mettrait en danger les sources d’information.
Les pages 398 à 400, 436 à 438 et 458 à 460 de l'annexe F (dossier principal du défendeur/dossier de l'affaire sous la référence 18533 – Budler) contiennent des impressions d'écran de sites web, et les pages 401 à 432, 439 à 452 et 453 de la même annexe contiennent des documents imprimés qui, soit ne contiennent aucune donnée personnelle, soit présentent un lien avec des données personnelles partiellement masqué. Ces documents, pris isolément, ne révèlent ni leur source, ni comment le défendeur les a obtenus, ni la date de leur ajout au dossier. Même s'ils n'étaient pas accessibles au public, ils n'étaient certainement pas destinés à une personne en particulier, mais étaient accessibles à un large public dès le départ. Ce groupe de personnes ayant accès à ces documents s'est probablement considérablement élargi au fil du temps. Il ne semble donc plus possible, du moins aujourd'hui, de tirer des conclusions quant à un groupe identifiable de sources d'information, ni même quant à l'une des nombreuses sources potentielles. Toutefois, ni le document lui-même, ni sa nature, notamment sa compilation ou la date de son acquisition (cf. à ce sujet : Tribunal administratif fédéral, arrêt du 5 avril 2012 – BVerwG 20 F 1.12 –, point 5 ; arrêt du 7 janvier 2010 – BVerwG 20 F 5.09 –, NVwZ 2010, p. 706 et 707), ne permettent de tirer des conclusions plausibles quant au groupe identifiable de sources d'information, ni même quant à la source d'information spécifique dont il provient (cf. à ce sujet : Tribunal administratif fédéral, arrêt du 21 août 2012 – BVerwG 20 F 5.12 –, point 10 ; arrêt du 8 mars 2010 – BVerwG 20 F 11.09 –, NJW). 2010, 2295, 2297), qu'elle ait été obtenue par des sources d'information secrètes (cf. sur ce point : BVerwG, Décision du 16.12.2010 – BVerwG 20 F 15.10 -, NVwZ-RR 2011, 261, 262) ou par quels moyens elle est arrivée dans les dossiers de l'affaire du défendeur (cf. sur ce point : BVerwG, Décision du 5.4.2012, ibid.), le secret à des fins de protection de la source n'est pas justifié.
S’agissant des autres éléments du dossier, le Sénat, lors de son examen, comme lors de la procédure précédente (14 PS 1/12), a constaté l’existence des motifs de confidentialité invoqués par le défendeur dans sa déclaration de confidentialité.
La divulgation des documents contenus dans les dossiers complémentaires E à G, lors de la procédure intérimaire (14 PS 2/14), est susceptible d’entraver l’exercice futur des fonctions des autorités de sécurité. Ceci concerne en premier lieu les documents reflétant l’état des connaissances du service de renseignement intérieur et ses méthodes de collecte de renseignements. Il en va de même pour les documents (ou parties de documents) tels que les dossiers d’enquête, les numéros de dossier, les codes organisationnels et les intitulés de travail, les ordres et les références à des agents spécifiques, les notes de dossier, les instructions de travail, les annotations marginales et les renvois, ainsi que les surlignages et les soulignements. En effet, ces documents, notamment replacés dans leur contexte, sont susceptibles d’entraver l’exercice futur des fonctions des autorités de sécurité, y compris leur coopération avec d’autres autorités, et de permettre de tirer des conclusions quant à leurs méthodes de travail et leurs techniques de collecte de renseignements. Elles permettent également de tirer des conclusions quant aux évaluations secrètes et aux processus décisionnels des autorités de sécurité, même sur des questions de fond (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 1er août 2007 – BVerwG 20 F 10.06 –, point 8 ; arrêt du 7 novembre 2002, ibid., p. 347). Ceci s’applique également aux documents (ou parties de documents) qui permettent d’identifier des personnes physiques. À cet égard, la confidentialité est nécessaire pour des raisons de sécurité personnelle de ces personnes ou pour protéger leur anonymat professionnel (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 1er août 2007, ibid., point 9 ; arrêt du 4 mai 2006 – BVerwG 20 F 2.05 –, point 4).
Enfin, les dossiers complémentaires F et G de la procédure provisoire 14 PS 2/14, contenant des rapports de sources, et le dossier complémentaire E de la même procédure, contenant un résumé non anonymisé de ces rapports, renferment des documents dont la divulgation pourrait mettre en danger la santé des personnes concernées. Ces documents révèlent des détails sur les réunions, les dates et les participants, ce qui permettrait aux parties concernées de restreindre, voire d'identifier, les sources d'information agissant pour le compte du défendeur et de créer ainsi un risque d'agression physique. En outre, la violation d'une obligation de confidentialité permanente envers les informateurs est susceptible d'entraver l'exercice efficace des fonctions du défendeur en tant que service de renseignement intérieur de Basse-Saxe, en rendant plus difficile le recrutement futur d'informateurs (cf. Tribunal administratif fédéral, arrêt du 10 janvier 2012 – BVerwG 20 F 1.11 –, point 26 et références complémentaires).
Les sections de documents supplémentaires contenues dans les dossiers retenus, pour lesquelles la confidentialité n'est pas requise, ont déjà été soumises au tribunal administratif de Hanovre
– Annexe A (parties divulguées des annexes F et G (dossiers principaux/dossiers de l’affaire du défendeur sous le numéro de dossier 18533 – Budler)),
– Annexe B (parties divulguées de l’annexe E (Annexe/Demande de renseignements du défendeur sous le numéro de dossier 18533 – Budler)),
– Annexe C (Pièces 1 à 6 jointes à la requête écrite du défendeur du 25 juin 2014) et
– Annexe D (Pièce B 2 jointe à la soumission écrite du défendeur du 24 juin 2014)
ont été produits dans le cadre de la procédure au principal – 10 A 5548/11. Par conséquent, le défendeur n'a pas refusé de les soumettre au tribunal administratif, dont la légalité ou l'illégalité pouvait être déterminée dans le cadre de la présente procédure incidente.
Il n'est pas nécessaire de s'étendre davantage sur ce point car, conformément à l'article 99, paragraphe 2, alinéa 10 du Code de procédure administrative (VwGO), les motifs de la décision ne peuvent révéler la nature et le contenu des documents confidentiels.
La décision de refuser la production de dossiers lorsque la confidentialité est requise nécessite généralement l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire conformément à l'article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du Code de procédure administrative allemand (VwGO). Ce pouvoir discrétionnaire permet à l'autorité de contrôle suprême de privilégier l'intérêt public et les intérêts individuels des parties à la procédure, dans le cadre de l'établissement de la vérité et de la conduite de l'enquête administrative, par rapport à l'intérêt de préserver la confidentialité des documents. L'article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du VwGO encadre la communication d'informations et la production de dossiers dans les relations entre l'autorité chargée du traitement des questions confidentielles et le tribunal administratif qui, dans le cadre d'une procédure en cours, a besoin de l'accès aux dossiers pour statuer. Dans ce contexte, la loi laisse à l'appréciation de l'autorité la possibilité de communiquer ou non les dossiers ou informations au motif de leur confidentialité, ou de s'en abstenir pour des raisons de protection juridique. L’autorité de contrôle suprême doit démontrer, dans son ordonnance de confidentialité et de manière compréhensible, qu’elle a mis en balance les conséquences du refus et l’issue de la procédure, conformément à cette norme (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 31 janvier 2011 – BVerwG 20 F 18.10 –, juris par. 9 et références complémentaires).
L’ordonnance de confidentialité du défendeur du 24 juin 2014 satisfait aux exigences susmentionnées, dans la mesure où un besoin objectif de confidentialité a été constaté pour les parties du dossier communiquées. Le défendeur, distinguant clairement cette situation de la décision discrétionnaire à prendre en vertu de l'article 13, paragraphe 2, de la loi de Basse-Saxe sur la protection constitutionnelle (NVerfSchG) relative au refus de fournir des informations (cf. à ce sujet : Tribunal administratif fédéral, arrêt du 18 juin 2008 – BVerwG 20 F 44.07 –, Buchholz 310 § 99 VwGO n° 49), a reconnu le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par l'article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, du Code de procédure administrative (VwGO) et a mis en balance l'intérêt de l'État à la confidentialité et les intérêts privés et publics opposés à une protection juridique effective et à une clarification complète des faits. Ce faisant, il a également pris en compte l'activité journalistique du demandeur et a démontré de manière convaincante que celle-ci n'était pas la raison de la collecte et du stockage des données et ne pouvait donc pas prévaloir dans la mise en balance des intérêts, ce qui signifie que l'intérêt public à la confidentialité ne pouvait pas prévaloir. Ces explications, bien que succinctes au regard des circonstances particulières de l'espèce, satisfont néanmoins aux exigences relatives à l'exercice du pouvoir discrétionnaire conformément à l'article 99, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la loi allemande sur la procédure administrative (VwGO). Aucune erreur dans l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire n'est manifeste.
Dans le cadre d'une procédure engagée en vertu de l'article 99, paragraphe 2, de la loi de procédure administrative (VwGO), il n'est pas nécessaire de statuer séparément sur les dépens. En effet, s'agissant d'un litige incident dépendant de l'instance principale, la loi relative aux frais de justice ne prévoit pas de frais de justice et aucune demande particulière de frais d'avocat ne peut être formulée (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 16 décembre 2010, op. cit., p. 263). Dès lors, il n'est pas nécessaire de déterminer la valeur du litige ni l'objet du différend.
Vous trouverez ci-dessous des informations sur les recours légaux.
