DÉCISION
7 B 6300/20
Dans l'affaire de droit administratif
le xxx
– Candidat –
Représentant légal :
Me Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen
contre
La Chambre des infirmières de Basse-Saxe,
représentée par son président,
Hans-Böckler-Allee 9, 30173 Hanovre
– Répondant –
Représentants légaux :
Avocats Dr. Rüping & Partner mbB,
Hohenzollernstraße 40, 30161 Hanovre
en raison de l'interdiction de faire une déclaration publique
Le tribunal administratif de Hanovre – 7e chambre – a statué le 4 janvier 2021 :
Il est ordonné à la défenderesse, par voie d'injonction provisoire, de retirer avec effet immédiat sa déclaration faite lors de l'audience sur le projet de « Loi pour la mise en œuvre de la dissolution de la Chambre des infirmières de Basse-Saxe » du 25 novembre 2020 et de s'abstenir de publier et de diffuser cette déclaration.
Les frais de procédure incombent à la partie défenderesse.
La valeur de l'objet du litige est fixée à 5 000,00 euros.
RAISONS
JE.
L’instance défenderesse est la Chambre des professions de santé en soins infirmiers, créée par le Land de Basse-Saxe sous la dénomination de « Chambre des infirmiers » par la loi relative à la Chambre des professions de santé en soins infirmiers (PflegeKG) du 14 décembre 2016 (Journal officiel de Basse-Saxe, p. 261 ; entrée en vigueur le 1er janvier 2017), modifiée en dernier lieu par la loi du 27 mars 2019 (Journal officiel de Basse-Saxe, p. 70). Conformément à l’article 2, paragraphe 1, alinéa 1 de la loi relative aux soins infirmiers, les membres de certaines professions infirmières exerçant en Basse-Saxe sont membres de la Chambre des infirmiers de Basse-Saxe. Ladite loi réglemente ainsi, entre autres, l’adhésion obligatoire.
Le requérant est membre obligatoire du défendeur.
Suite aux protestations de membres potentiels contre la création de la chambre, ainsi qu'à une pétition en ligne contre celle-ci, le gouvernement du Land a décidé de consulter les quelque 78 000 membres de la chambre sur son maintien et son avenir. Selon le ministère des Affaires sociales, de la Santé et de l'Égalité de Basse-Saxe, lors de ce sondage en ligne mené du 29 juillet au 6 septembre 2020, 70,6 % des 15 100 répondants étaient opposés au maintien de la chambre, 22,6 % y étaient favorables et 6,8 % se sont abstenus.
Suite à une demande du ministère des Affaires sociales, de la Santé et de l'Égalité de Basse-Saxe, datée du 3 novembre 2020, de soumettre une déclaration dans le cadre de l'audience sur le projet de « Loi sur la dissolution de la Chambre des infirmières de Basse-Saxe », l'Assemblée de la Chambre du défendeur a décidé le 18 novembre 2020 de se faire assister d'un avocat pour soumettre cette déclaration.
La déclaration contestée, soumise le 25 novembre 2020 et accessible en ligne à l' adresse www.pflegekammer-nds.de/positionen-berichte , indique notamment (dernière consultation : 4 janvier 2021) :
«B. Objet de la déclaration :
La Chambre des infirmières de Basse-Saxe rejette fermement sa dissolution proposée.»
(Page 3 de la déclaration).
« La dissolution prévue de la chambre entraînerait un affaiblissement plutôt qu’un renforcement – en réalité nécessaire – du groupe professionnel des infirmières. »
(Page 4).
« 3. Pertinence de l’exécution des tâches par le conseil infirmier.
Le conseil infirmier a efficacement rempli ses trois principales missions – représentation professionnelle, promotion professionnelle et supervision professionnelle – au cours de sa courte existence. »
(page 8, bas).
« La dissolution de la chambre est justifiée dans le présent projet de loi par un seul argument, à savoir le résultat de l’enquête menée auprès des membres entre juillet et septembre 2020 […]. » (page 19, bas).
« Tout d’abord, les résultats du sondage auprès des membres ne reflètent en aucun cas la volonté de la majorité des membres du conseil des infirmières. Bien que 70,6 % des votants aient pu se prononcer en faveur de la dissolution du conseil, compte tenu d’un taux de participation de 19,4 %, cela ne représente que 13,7 % de l’ensemble des membres du conseil ayant le droit de vote. […] De ce seul point de vue, les résultats du sondage auprès des membres ne constituent pas un motif d’intérêt public valable qui pourrait justifier la dissolution du conseil des infirmières. » (Page 20)
« S’appuyer uniquement sur la volonté de la – qui plus est, une petite minorité de – membres de la chambre, au sens d’une « liste de souhaits », n’est toutefois pas légalement admissible. » (Page 21).
« Cette déclaration présente de manière erronée le comportement de vote d'une petite minorité de membres de la chambre (13,7 % de tous les membres admissibles) comme étant celui de la majorité. Cela indique également que le sondage auprès des membres – non représentatif et juridiquement contestable – sert de prétexte pour justifier la suppression de la chambre des infirmières, suppression qui est totalement arbitraire et dépourvue de tout fondement factuel. » (Page 26)
Par lettre datée du 2 décembre 2020, le représentant légal du requérant, agissant au nom de ce dernier, a demandé au défendeur de retirer la déclaration susmentionnée du site web de l'Ordre des infirmiers avant le 4 décembre 2020, de la retirer du processus législatif et de s'abstenir de toute diffusion ultérieure. Le défendeur a rejeté cette demande par une réponse écrite datée du 4 décembre 2020.
Le 8 décembre 2020, l'Assemblée de la Chambre a adopté une résolution de principe déclarant que la position juridique de la Chambre des infirmières de Basse-Saxe, publiée dans une lettre datée du 25 novembre 2020, sur la base de l'avis constitutionnel obtenu, était approuvée par l'Assemblée de la Chambre.
Dans une requête écrite reçue par le tribunal le 7 décembre 2020, la requérante sollicite une mesure conservatoire. À l'appui de sa demande, elle invoque la jurisprudence de la chambre de jugement et du Tribunal administratif supérieur de Basse-Saxe, faisant valoir essentiellement que le défendeur a manqué à ses obligations légales par sa déclaration contestée, ce qui la fonde sur une injonction. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, il existe, notamment en matière litigieuse, une obligation de présenter les points de vue minoritaires. Dans le sondage mené par le Land de Basse-Saxe, 70,6 % des membres du défendeur ayant participé se sont déclarés opposés au maintien de ce dernier. Il faut donc conclure qu'une minorité significative (au vu des résultats du sondage et du taux de participation), voire probablement la majorité des membres du défendeur, souhaite la dissolution de l'Ordre des infirmiers de Basse-Saxe. En ignorant totalement ce courant d'opinion important au sein de ses membres, le défendeur a manifestement enfreint les règles relatives à la liberté d'expression. En l'espèce, l'intimé, par la déclaration en question, a adopté une position partiale et illégale qui ne reflète manifestement pas l'ensemble des opinions exprimées par ses membres. Dans ladite déclaration, le nombre de membres de l'intimé favorables à l'abolition de la chambre est présenté de manière erronée comme le « comportement de vote d'une petite minorité de membres (13,7 % de l'ensemble des membres éligibles) », ce qui aurait été interprété à tort comme une majorité (déclaration, page 26). La déclaration n'indique nulle part si, et le cas échéant, quels efforts l'intimé a déployés pour dresser un tableau véritablement représentatif des opinions de ses membres. De plus, elle ne présente nulle part les positions de fond des membres qui évaluent différemment les prétendus « services » de l'intimé.
Le requérant demande qu’il
soit ordonné au défendeur, par voie d’injonction provisoire, de retirer immédiatement sa déclaration soumise lors de l’audience sur le projet de « Loi pour la mise en œuvre de la dissolution de la Chambre des infirmières de Basse-Saxe » et de s’abstenir de publier et de diffuser cette déclaration – notamment sur Internet.
Le défendeur demande le
rejet de la requête.
La défenderesse présente essentiellement les arguments suivants à l'appui de sa demande :
La demande du requérant constitue un préjugement inadmissible sur le fond de l'affaire, car elle n'est pas limitée à la période « jusqu'à ce qu'une décision soit rendue au fond ». La décision n'étant pas urgente, il n'y a pas lieu de demander une injonction. Une telle injonction est dépourvue de fondement juridique. Le défendeur a soumis la déclaration en question conformément à son obligation, en vertu de l'article 9, paragraphe 1, point 6, alinéa b), de la loi relative aux soins infirmiers (PflegeKG), de conseiller et d'assister le requérant sur les questions législatives. Le passage de la page 26 de la déclaration, auquel le requérant s'oppose, souligne à juste titre que les résultats d'un sondage auquel seulement 15 100 des 78 000 membres de la Chambre ont participé ne sauraient être interprétés comme un mandat de dissolution du défendeur. Ce dernier n'est pas tenu d'identifier les positions minoritaires lorsqu'il soumet des déclarations sur les procédures législatives. De plus, les positions minoritaires ne sont pas reflétées au sein de l'Assemblée de la Chambre, qui a approuvé à l'unanimité la déclaration soumise. Enfin, le défendeur ne disposait que de trois semaines pour préparer cette déclaration. Il n'existe aucun fondement juridique pour retirer cette déclaration, puisqu'elle a déjà été soumise et ne peut être annulée. Le but d'un tel retrait reste flou.
Pour plus de détails sur les faits, veuillez vous référer au contenu du dossier judiciaire et du dossier administratif.
II.
La demande a été acceptée.
I. La requête est recevable ; elle est notamment admissible en vertu de l’article 123, paragraphe 1, du Code de procédure administrative (VwGO). Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale, les membres d’une chambre peuvent saisir les juridictions administratives en cas de litige relatif à des déclarations faites par une chambre ; dans ce contexte, des mesures conservatoires peuvent également être demandées pour contester tout dépassement des pouvoirs des organes d’une chambre (voir Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, juris, point 73).
Le requérant est fondé à intenter cette action, conformément à l'article 42, paragraphe 2, de la Loi fondamentale allemande (VwGO), par analogie. En tout état de cause, une violation de l'article 2, paragraphe 1, de la Loi fondamentale allemande (GG) est possible si la chambre, dans l'exercice de ses activités, ne respecte pas les limites fixées par la loi (cf. uniquement la Cour fédérale de justice allemande (BVerwG), arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20/09 –, juris, paragraphe 21).
La requête n'est pas non plus dépourvue de besoin de protection juridique dans la mesure où elle vise à ordonner au défendeur de retirer sa déclaration dans le cadre de l'audience sur le projet de loi pour la mise en œuvre de la dissolution de la Chambre des infirmières de Basse-Saxe, puisqu'un retrait au sens d'une révocation est encore possible.
II. La demande est également bien fondée.
Sur requête, le tribunal peut – avant même l’introduction d’une action – prononcer une injonction provisoire relative à l’objet du litige s’il existe un risque qu’une modification de la situation existante puisse entraver ou compromettre gravement l’exercice d’un droit par le requérant (article 123, paragraphe 1, alinéa 1 du Code de procédure administrative allemand). Les injonctions provisoires sont également recevables pour réglementer une situation provisoire relative à un rapport juridique contesté si une telle réglementation apparaît nécessaire, notamment en cas de rapports juridiques en cours, pour éviter un préjudice important, prévenir un dommage imminent ou pour d’autres raisons (article 123, paragraphe 1, alinéa 2 du Code de procédure administrative allemand).
La condition préalable est que le demandeur démontre de manière crédible l'existence d'un droit à garantir (demande d'injonction) et la nécessité d'une réglementation provisoire (motif d'injonction) (§ 123 par. 1 et 3 VwGO en conjonction avec § 920 par. 2 du Code de procédure civile).
Les facteurs déterminants sont les circonstances de fait et de droit au moment de la décision du tribunal. Le succès de la demande doit être déterminé à l'issue d'un examen sommaire, qui est à la fois nécessaire et unique dans le cadre d'une procédure de référé. Si cette appréciation juridique préliminaire, fondée sur les faits disponibles présentés et étayés par le requérant, fait apparaître une prépondérance de chances de succès au fond, une demande de référé est généralement recevable. Pour qu'une demande de référé soit accordée, il faut que, compte tenu des intérêts du requérant, il soit déraisonnable de lui imposer d'attendre une décision au fond (voir Tribunal administratif supérieur de Saxe, décision du 22 septembre 2017 – 4 B 268/17 –, juris).
En principe, une mesure conservatoire vise à garantir provisoirement une créance ou à réglementer provisoirement une relation juridique. Toutefois, si la décision demandée anticipe l’instance au fond – comme en l’espèce –, l’examen des motifs et de la demande de mesure conservatoire doit satisfaire à des exigences strictes ; autrement dit, la délivrance d’une mesure conservatoire n’est envisagée que s’il existe une forte probabilité de succès dans l’instance au fond et si le requérant subirait un préjudice grave et injustifié en attendant cette instance, préjudice qu’il ne pourrait éviter autrement et que la décision rendue dans l’instance au fond ne permettrait plus de corriger (Tribunal administratif de Bavière, décision du 18 mars 2016 – 12 CE 16.66 –, juris, point 4).
Ces conditions sont réunies en l'espèce. Le requérant peut exiger du défendeur qu'il retire sa déclaration faite lors de l'audience relative au projet de « Loi portant mise en œuvre de la dissolution de l'Ordre des infirmières de Basse-Saxe » du 25 novembre 2020 – notamment en rétractant les communications adressées aux destinataires – et qu'il s'abstienne de publier ladite déclaration, ce qui implique également son retrait du site web faisant l'objet de la présente procédure.
1. Le demandeur a le droit à une injonction.
Dans sa décision du 22 octobre 2020 (8 ME 99/20), le Tribunal administratif supérieur de Basse-Saxe a énoncé ce qui suit concernant les normes juridiques à observer en l’espèce :
« Le fondement juridique de cette prétention est la liberté d'action générale garantie par l'article 2, paragraphe 1, de la Loi fondamentale. Cette liberté d'action, au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la Loi fondamentale, confère au titulaire de ce droit fondamental le droit de se défendre contre les associations obligatoires « inutiles ». La création et la structure de l'adhésion obligatoire à une telle association doivent être encadrées par une loi formelle et être proportionnées. Si la chambre excède les pouvoirs qui lui sont conférés par ses statuts, elle porte atteinte à la liberté d'action générale de ses membres obligatoires sans fondement juridique. L'article 2, paragraphe 1, de la Loi fondamentale confère à ces membres le droit de se défendre contre un tel abus de pouvoir de la chambre, qu'ils subissent ou non un préjudice juridique ou factuel supplémentaire du fait de cet abus (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, BVerfGE 146, 164, juris para). » 1)." 109 ; BVerwG, Arrêt du 23 mars 2016 – 10 C 4.15 –, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 13 fmwN).
a) Conformément à l'article 9, paragraphe 1, point 1 de la loi relative aux soins infirmiers (PflegeKG), la mission de l'association professionnelle est de représenter les intérêts professionnels communs de ses membres, dans le respect de l'intérêt public. Les missions de cette association consistent notamment à consolider, de manière systématique, professionnelle et continue, les intérêts des groupes professionnels représentés et à les communiquer – en tenant compte de l'intérêt public – avec un souci d'exhaustivité et de force contraignante, tant en interne qu'en externe, en particulier dans le cadre des procédures législatives et autres processus décisionnels les concernant. L'association professionnelle doit consolider et représenter les intérêts généraux de la profession (voir arrêt du Sénat du 22 août 2019 – 8 LC 116/18 –, NdsVBl. 2020, 44, paragraphe 62). Cela implique d'influencer la formation de l'opinion publique et, par conséquent, de mener des actions de relations publiques et de relations avec la presse. Les responsabilités de l'intimé comprennent l'information du public sur sa position concernant les préoccupations professionnelles des infirmières et infirmiers, des infirmières et infirmiers gériatriques et des infirmières et infirmiers pédiatriques, et, le cas échéant, la diffusion d'autres opinions connexes par le biais de publications. Les événements publics, les discours présidentiels, les conférences de presse, les communiqués de presse et la publication d'une revue de la chambre peuvent également servir à remplir la mission qui lui est confiée à l'article 9, paragraphe 1, point 1,
de la loi relative aux soins infirmiers (voir, concernant les chambres de commerce et d'industrie, Tribunal administratif supérieur de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, arrêt du 12 avril 2019 – 16 A 1499/09 –, GewArch. 2019, 296, paragraphe 114). Ce qui précède établit les limites, découlant de cette compétence, de la possibilité pour l'intimé de faire des déclarations, notamment dans le cadre des relations publiques. Un impact direct et spécifique sur les intérêts professionnels des membres de la chambre est requis, car le sujet de la déclaration doit être concerné. Les faits visés par la déclaration doivent avoir une incidence tangible sur les intérêts professionnels des membres de la chambre. Ce seuil serait franchi, par exemple, dans les cas où les effets concernent exclusivement l’efficacité des systèmes de sécurité sociale ou les intérêts économiques individuels des personnes employées dans les secteurs des soins infirmiers ou de la santé (voir arrêt du Sénat du 22 août 2019 – 8 LC 116/18 –, NdsVBl. 2020, 44, point juris § 46, 62), sans pour autant affecter l’activité professionnelle elle-même. Par ailleurs, il s’applique également à l’intimé qu’une incidence, même indirecte, sur les intérêts professionnels des membres de la chambre ouvre la voie à la compétence juridictionnelle. Il est requis que des effets compréhensibles sur ces intérêts puissent être déduits au moins de la justification ou de son contexte textuel (cf. en général concernant les Chambres de commerce et d’industrie, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, paragraphe 24 et suivants ; du 23 mars 2016 – 10 C 4.15 –, BVerwGE 154, 296, paragraphe 29 ; concernant les déclarations politiques générales des associations médicales, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 17 décembre 1981 – 5 C 56/79 –, BVerwGE 64, 298, paragraphe 19, 22).
b) La manière dont les déclarations sont faites est soumise aux limitations généralement inhérentes à la qualité d'organe de l'intimé exerçant une administration indirecte de l'État, à composition obligatoire et chargé de missions de service public. En tant qu'organe autonome de droit public, il doit faire preuve de la plus grande objectivité possible dans la représentation des intérêts généraux de ses membres (voir Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 19 décembre 1962 – 1 BvR 541/57 –, BVerfGE 15, 235, point 23 du texte de jurisprudence). Cela implique que les déclarations de l'intimé soient factuelles et témoignent de la retenue nécessaire. Cela impose non seulement des exigences quant à la formulation, qui exclut les déclarations polémiques exagérées ou celles visant à résoudre des conflits par des moyens émotionnels, mais aussi une argumentation fondée sur des critères objectifs et, le cas échéant, la présentation des positions minoritaires. L’intérêt général des membres de la chambre étant le point de référence pour l’exercice de leurs fonctions, et nécessitant une mise en balance des intérêts divergents, toute prise de position sur des sujets particulièrement controversés doit refléter cette mise en balance (cf. arrêt relatif aux Chambres de commerce et d’industrie, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, point 33 du droit). Sur des questions hautement controversées, le défendeur ne peut énoncer catégoriquement l’opinion majoritaire, mais doit simultanément exposer le ou les avis minoritaires et exposer clairement la pondération des différentes positions qui ont conduit à l’opinion majoritaire (cf. arrêt relatif aux Chambres de commerce et d’industrie, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 mars 2016 – 10 C 4.15 –, BVerwGE 154, 296, point 39 du droit).
La possibilité de déterminer l’intérêt général justifie l’adhésion obligatoire, qui vise l’inscription exhaustive de tous les professionnels exerçant la profession réglementée. L’objectif est de consolider les différentes positions au sein des chambres, tant par leur indépendance que par l’exhaustivité de l’information, l’adhésion obligatoire permettant de recueillir l’avis de tous les membres. Dès lors, l’objectif n’est pas, ou pas nécessairement, l’expression d’une opinion unique et unifiée émanant d’un groupe homogène. Il s’agit plutôt de déterminer et de transmettre l’intérêt général en mettant en balance, voire en conciliant, les intérêts parfois contradictoires (cf. arrêt du Sénat du 22 août 2019 – 8 LC 116/18 –, NdsVBl. 2020, 44, paragraphes juris 73 et 84 ; concernant les Chambres de commerce et d’industrie, arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, BVerfGE 146, 164, paragraphes juris 92 et 94). L'intérêt global est un résultat pondéré et ne constitue donc ni la somme ni l'exponentiation des intérêts individuels, ni leur plus petit dénominateur commun (concernant les Chambres de commerce et d'industrie, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, point 34 du droit). La nécessité de faire état des intérêts potentiellement conflictuels est directement liée à la proportionnalité de l'adhésion obligatoire. Des questions peuvent se poser lorsque les membres d'une chambre donnent des réponses si différentes qu'il est difficile de les intégrer dans une appréciation globale. Si le défendeur ne présente alors que l'intérêt majoritaire comme étant l'intérêt global, cela entraîne une atteinte permanente à l'intérêt minoritaire (concernant les Chambres de commerce et d'industrie, voir Tribunal constitutionnel fédéral, arrêt du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, BVerfGE 146, 164, point 109 du droit). Cela s'applique, en premier lieu, à des ensembles d'intérêts structurellement différents, par exemple, entre différents groupes professionnels parmi les membres de la chambre. Toutefois, cela s'applique également aux questions professionnelles très controversées dans la sphère publique et entre membres, ainsi qu'aux questions socio-politiques (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, paragraphe 42 ; du 23 mars 2016 – 10 C 4.15 –, BVerwGE 154, 296, paragraphe 39 ; Cour administrative supérieure de Hambourg, décision du 16 novembre 2016 – 5 Bf 40/16.Z –, NordÖR 2017, 145, paragraphe 78 ; Cour administrative supérieure de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, arrêt du 12 avril 2019 – 16 A 1499/09 –, GewArch. 2019, 296, paragraphe 140), bien que, bien entendu, Seules les fonctions occupées au sein de l'association, et non uniquement celles occupées en dehors, doivent être déclarées (voir Tribunal administratif de Cologne, arrêt du 3 mai 2012 – 1 K 2836/11 –, GewArch. 2013, 75, paragraphe 57 et suivants). La présence
d'énoncés irrecevables au sein d'une déclaration plus longue n'invalide pas les autres énoncés, non contestables, qui y figurent (voir Cour administrative supérieure de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, arrêt du 12 avril 2019 – 16 A 1499/09 –, GewArch. 2019, 296, paragraphe 135). Par ailleurs, ces énoncés ne sont pas sans lien entre eux. Il convient d'évaluer si chaque énoncé respecte les principes de compétence, d'objectivité et d'impartialité. Le contexte peut être pertinent à cet égard, dans certaines limites. Un énoncé partiel incomplet n'est pas automatiquement dépourvu d'objectivité du seul fait que sa partie complète figure dans une autre phrase. À l'inverse, il est inacceptable de réorganiser arbitrairement des déclarations disséminées dans un texte de manière à masquer son manque d'objectivité initial. Seule une analyse du texte précis faisant l'objet du recours permet d'apporter une réponse plus détaillée. Les déclarations antérieures de la Chambre, le contexte de l'ensemble du débat et le comportement des autres participants ne doivent pas être pris en compte (voir Tribunal administratif supérieur de Hambourg, arrêt du 16 novembre 2016 – 5 Bf 40/16.Z –, NordÖR 2017, 145, paragraphes 34, 40 et 45). Le fait que ces derniers puissent argumenter de manière subjective ou sans objectivité relève de leur liberté d'expression, sans que le défendeur ait droit à une réponse en conséquence.
c) Par ailleurs, les déclarations et attestations du défendeur ne sont recevables que si elles ont été faites conformément à la procédure prescrite. L’adhésion obligatoire n’est justifiée que si la chambre agit dans l’intérêt général légitimé par la procédure prescrite (voir, concernant les chambres de commerce et d’industrie, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, paragraphe 35).
Conformément à l’article 15, alinéa 1, point 6 de la loi relative aux soins infirmiers (PflegeKG), l’assemblée de la chambre statue sur toutes les questions autres que celles relevant du fonctionnement courant. Conformément à l’article 21, paragraphe 1 de la loi relative aux soins infirmiers, le conseil d’administration gère les affaires courantes de la chambre. Il prépare les délibérations de l’assemblée de la chambre et met en œuvre les résolutions qu’elle adopte. Les modalités d'attribution des organes seront précisées dans les statuts de la Chambre, conformément à l'article 6, paragraphe 1, point 1 de la loi relative aux soins infirmiers. L'article 18, paragraphe 3, point 5 du règlement intérieur stipule que le conseil d'administration est responsable des relations presse et publiques.
En principe, cela signifie que l'information de la presse relève de la responsabilité du conseil d'administration, conformément aux activités courantes de la Chambre. Toutefois, le contenu des communiqués émis par cet organe est imputable à la Chambre et doit donc refléter l'intérêt général exposé ci-dessus. La détermination ou la formulation de cet intérêt général, qui précède toute action de presse, sur des questions importantes susceptibles de faire l'objet d'appréciations différentes de la part des membres de la Chambre, relève de la compétence de l'assemblée générale (voir, concernant les Chambres de commerce et d'industrie, Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, BVerfGE 146, 164, point 117 du droit). Il ne s'agit donc pas d'une tâche routinière. S’agissant d’une question importante et hautement litigieuse, la détermination de l’intérêt général par la mise en balance d’intérêts même contradictoires dépasse le cadre des tâches administratives habituelles de l’autorité compétente, compte tenu de leur régularité et de leur fréquence. Une répartition différente des tâches contredirait le constat selon lequel la participation appropriée des personnes concernées au processus décisionnel, tout en garantissant le pluralisme interne nécessaire, peut s’exercer principalement au sein de l’Assemblée de la Chambre élue au suffrage direct (cf. concernant les Chambres de commerce et d’industrie, Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, BVerfGE 146, 164, paragraphe 120 et suivants). Ce n’est qu’après que l’Assemblée de la Chambre a procédé à une détermination, au moins fondamentale, de l’intérêt général que le Conseil d’administration peut être chargé de communiquer cet intérêt à l’extérieur en la matière, de le clarifier, de le préciser et de le développer (cf. concernant les Chambres de commerce et d’industrie, Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, points 35 et 49 du droit ; décision du 14 février 2020 – 8 B 78.19 –, point 6 du droit). Cependant, cela ne signifie pas que toute activité de presse soit soumise à l’approbation de l’Assemblée de la Chambre. Premièrement, cette instance n’est tenue de se prononcer au préalable que si la question est importante et fait l’objet de divergences d’opinions notables parmi les membres de la Chambre. Deuxièmement, une détermination fondamentale de l’intérêt général, sur laquelle le Conseil d’administration peut s’appuyer, est suffisante. Une définition détaillée du contenu de l’activité de presse n’est pas requise. Il se peut que l'obligation de consulter l'Assemblée de la Chambre empêche toute prise de position immédiate sur des questions spécifiques dans le contexte médiatique actuel, marqué par une évolution rapide. Toutefois, cette objection ne permet pas au Conseil d'administration d'agir avec plus d'indépendance. Les déclarations faites au nom de la Chambre ne peuvent qu'exprimer l'intérêt général tel que défini précédemment. Tant qu'une décision fondamentale de l'Assemblée de la Chambre, requise dans chaque cas particulier, fait défaut, le Conseil d'administration ne dispose d'aucune définition de l'intérêt général du défendeur qu'il pourrait communiquer à l'extérieur. Du fait de l'adhésion obligatoire existante, l'intimé ne peut agir comme un groupe d'intérêt ou un parti politique (voir également Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, paragraphe 32 ; Cour administrative supérieure de Hambourg, décision du 16 novembre 2016 – 5 Bf 40/16.Z –, NordÖR 2017, 145, paragraphe 34 ; Cour administrative supérieure de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, arrêt du 12 avril 2019 – 16 A 1499/09 –, GewArch. 2019, 296, paragraphes 126 et 142). Si le fondement juridique des actions de l'intimé autorisait le conseil d'administration à entreprendre des activités de presse sans avoir préalablement constitué un groupe d'intérêt, alors l'adhésion obligatoire viole l'article 2, paragraphe 1, de la Loi fondamentale. Le défendeur omet ce point dans son argumentation, qui s'appuie sur une décision du Tribunal administratif de Mayence (arrêt du 13 octobre 2020 – 4 L 606/20.MZ –). L'adhésion obligatoire tire sa légitimité précisément du fait qu'elle ne relève pas d'un intérêt majoritaire arbitraire, mais bien de l'intérêt collectif articulé, dont la détermination n'est possible que grâce à la pleine participation de ses membres professionnels. Une approbation ultérieure par l'assemblée de la Chambre est insuffisante. L'intérêt collectif ne peut être défini que par l'assemblée de la Chambre, et non approuvé a posteriori par elle. Si, malgré cela, un document de politique générale rédigé sans la participation requise de l'assemblée de la Chambre est publié, l'acte de publication lui-même constitue un abus de pouvoir de la société et, partant, une violation des droits de ses membres obligatoires (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, paragraphe 50). Étant donné que la formation de l'intérêt collectif par l'Assemblée de la Chambre est une condition préalable au respect des exigences légales de fond relatives aux activités du défendeur, chacun de ses membres peut invoquer une telle erreur (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 23 juin 2010 – 8 C 20.09 –, BVerwGE 137, 171, juris par. 52).
Au regard de ces critères, le demandeur a démontré de manière crédible qu'il remplissait les conditions préalables à sa demande d'injonction.
La chambre de décision considère que l’intégralité de la déclaration du 25 novembre 2020 constitue une expression inadmissible ; en conséquence, le requérant est fondé à obtenir une injonction contre la publication et son retrait du processus législatif par voie de rétractation.
La Chambre ne sous-estime pas l’importance de sa décision ni son impact – y compris – sur le processus législatif, ni le fait qu’il s’agit d’une déclaration comprenant un total de 39 pages, qui, outre les déclarations individuelles jugées irrecevables par la Chambre décisionnelle, contient également d’autres déclarations.
La norme juridique applicable est l’article 9, paragraphe 1, point 1, de la Loi sur les soins infirmiers (voir a)). La déclaration du défendeur n’a pas été établie conformément à la procédure prescrite (voir b)). Les exigences de fond ne sont pas non plus satisfaites (voir c) : en particulier, la déclaration ne présente pas de manière équilibrée les opinions de tous les membres de la Chambre (voir aa)). Les erreurs relevées par la Chambre de première instance rendent la déclaration irrecevable dans son intégralité (voir bb)). Les violations de forme et de fond relevées par la Chambre entraînent, à elles seules, l’irrecevabilité de la déclaration.
a) Contrairement à ce qu'affirme le défendeur, ses actions ne relèvent pas de l'article 9, paragraphe 1, point 6, lettre b, de la loi relative aux soins infirmiers (PflegeKG), mais bien de l'article 9, paragraphe 1, point 1, de la même loi. En effet, le défendeur n'a pas formulé la déclaration en question dans le cadre d'une affaire relevant de sa compétence professionnelle, mais dans le cadre de la procédure législative visant à sa dissolution. Conformément à l'article 9, paragraphe 1, point 1, de la loi relative aux soins infirmiers, le défendeur a pour mission de représenter les intérêts professionnels communs des membres de sa chambre, en accord avec l'intérêt général. Parmi les missions de l'association professionnelle visées par cette disposition figurent notamment la consolidation systématique, professionnelle et continue des intérêts des groupes professionnels qu'elle représente et leur communication – en tenant compte de l'intérêt public – avec une prétention à l'exhaustivité et à la force exécutoire, tant en interne qu'en externe, en particulier dans les processus législatifs et autres processus décisionnels concernant les groupes professionnels représentés.
b) La déclaration de l'intimé n'a pas été préparée conformément à la procédure prescrite. Il est évident qu'une déclaration dans le cadre d'une procédure législative relative à la dissolution de l'intimé ne relève pas des activités administratives courantes. L'intimé semble également le tenir pour acquis, puisque la déclaration a été approuvée par l'Assemblée de la Chambre lors de sa réunion du 8 décembre 2020. Toutefois, cette approbation ultérieure par l'Assemblée de la Chambre ne satisfait pas aux exigences légales susmentionnées, car l'intérêt général ne peut être défini que par l'Assemblée de la Chambre, et non approuvé a posteriori par elle. Par conséquent, la soumission et la publication de la déclaration sur le site internet de l'intimé sans l'accord préalable requis de l'Assemblée de la Chambre constituent un abus de pouvoir de ce dernier et, de ce fait, une violation des droits de ses membres obligatoires. Le fait que l'Assemblée de la Chambre ait décidé, lors de sa réunion du 18 novembre 2020, avant la soumission et la publication de la déclaration, d'en faire la demande et de solliciter un avis juridique à cet effet, est insuffisant. Il n'apparaît pas que les grandes lignes de la déclaration aient été établies lors de cette réunion, notamment sans que les résultats du sondage auprès des membres n'aient été pris en compte.
c) En outre, il y a violation des exigences de fond : plusieurs affirmations de l’avis ne satisfont pas aux exigences d’objectivité (aa). Les erreurs relevées ci-dessous par la chambre de décision rendent l’avis dans son intégralité irrecevable (bb).
(aa) La déclaration en question ne relève plus des prérogatives de l'organisme intimé, organe d'administration publique indirecte à adhésion obligatoire exerçant des fonctions publiques. L'objectivité maximale n'est pas respectée ; la déclaration se caractérise par une présentation partiale et l'omission des points de vue divergents. Aucune prise en compte des intérêts divergents des membres concernant la question très controversée du maintien de l'organisme intimé n'est manifeste. En particulier, les points de vue des membres favorables à la dissolution de l'ordre des infirmières ne sont pas suffisamment exposés. L'organisme intimé se contente d'avancer des arguments expliquant pourquoi les résultats du sondage en ligne ne devraient pas servir de fondement à la décision relative à sa dissolution.
En détails:
La déclaration figurant à la page 3 du rapport
« La Chambre des infirmières de Basse-Saxe rejette fermement sa dissolution prévue. »
Cette déclaration dépasse les limites de la liberté d'expression car elle omet d'expliquer pourquoi une part significative des membres de l'organisation interrogée s'est opposée à son maintien dans le cadre de l'enquête susmentionnée. Le passage cité laisse plutôt entendre que ce point de vue n'est pas partagé par l'ensemble des membres.
Il en va de même pour les illustrations de la page 4
« La dissolution envisagée de la chambre entraînerait un affaiblissement, plutôt qu’un renforcement – pourtant nécessaire – du groupe professionnel des infirmières. »
et en bas de la page 8 :
« 3. Pertinence des tâches accomplies par le conseil des infirmières :
En peu de temps, le conseil des infirmières a efficacement accompli ses trois principales tâches : la représentation professionnelle, la promotion professionnelle et la supervision professionnelle. »
Les opinions exprimées sont contestées par les détracteurs de l'organisation interrogée et, selon les résultats du sondage, ne correspondent pas à l'avis de tous les membres de cette organisation.
Les énoncés figurant à la page 19 ci-dessous semblent restrictifs au sens des directives précédemment citées ; il est indiqué :
« La dissolution de la chambre est justifiée dans le présent projet de loi par un seul argument, à savoir le résultat du sondage auprès des membres réalisé entre juillet et septembre 2020 […]. ».
Cela s'applique également au passage de la page 24 :
« La note explicative de la loi ne présente aucun argument factuel quant à la raison pour laquelle le conseil des infirmières n'a pas démontré son efficacité et devrait donc être dissous. ».
Ce compte rendu omet un fait : le projet de loi ne se fonde pas uniquement sur le sondage auprès des membres pour justifier la dissolution de l'organisme ; il exprime également des doutes quant à son utilité pour la profession infirmière. C'est pourquoi les groupes parlementaires SPD et CDU avaient déjà convenu, dans leur accord de coalition de novembre 2017, d'évaluer l'efficacité et l'organisation de l'Ordre des infirmiers à mi-mandat (voir projet de loi, annexe 001, p. 9). Par ailleurs, la présentation des faits dans la déclaration litigieuse donne l'impression que d'autres éléments – tels que le débat public qui a conduit le ministre à accorder une importance considérable à ce résultat pour la décision de dissolution, les objections fondamentales à la création de l'organisme et les conclusions que l'on pourrait tirer des lacunes de son fonctionnement – sont ignorés, et que la décision repose uniquement sur le sondage, lequel, de l'avis de l'organisme, est totalement inapproprié.
Les explications se trouvent à la page 20
« Tout d’abord, le résultat du sondage auprès des membres ne reflète en aucun cas la volonté de la majorité des membres du conseil des infirmières. Bien que 70,6 % des votants aient pu se prononcer en faveur de la dissolution du conseil, avec un taux de participation de 19,4 %, cela ne correspond qu’à 13,7 % de l’ensemble des membres du conseil ayant le droit de vote. […] De ce seul point de vue, le résultat du sondage auprès des membres ne constitue pas un motif d’intérêt public valable qui pourrait justifier la dissolution du conseil des infirmières. »
et à la page 21
« S’appuyer uniquement sur la volonté d’une petite minorité de membres de la chambre, au sens d’une simple « liste de souhaits », n’est toutefois pas légalement admissible. »
ainsi qu'à la page 26
« Cette déclaration présente de manière erronée le comportement de vote d'une petite minorité de membres de la chambre (13,7 % de tous les membres admissibles) comme étant celui de la majorité. Cela indique également que le sondage auprès des membres – non représentatif et juridiquement contestable – sert de prétexte pour justifier la suppression de la chambre des infirmières, une suppression dénuée de tout fondement factuel et donc arbitraire. »
Ces déclarations manquent d'objectivité car elles laissent entendre que la « majorité silencieuse » des membres de l'organisation souhaite son maintien. Quant à savoir si les membres n'ayant pas participé à l'enquête soutiennent réellement ce maintien, cela relève de la pure spéculation et ne saurait constituer un argument en sa faveur. Par ailleurs, les déclarations figurant aux pages 21 et 26 présentent un manque d'objectivité considérable, notamment parce qu'un groupe représentant 13,7 % des membres votants ne constitue pas une petite minorité, mais bien une part importante des effectifs.
bb) L’intégralité de la déclaration soumise par le défendeur qui fait l’objet de la procédure doit être considérée comme irrecevable en raison des circonstances particulières de chaque cas.
Les déclarations jugées irrecevables par la chambre de décision sont indissociables des autres parties de l'avis examiné. Cet avis repose notamment sur l'hypothèse essentielle que l'intimé exerce ses activités de manière avantageuse et efficace (voir p. 3-4), et pourtant sa suppression ne serait envisagée (voir p. 19-20) que sur le fondement d'un vote d'une « petite minorité des membres de la chambre » (voir p. 21). La thèse de l'avis d'expert, selon laquelle aucun motif d'intérêt public impérieux ne justifie la suppression de l'intimé, est donc essentiellement étayée par les déclarations mêmes que la chambre de décision considère irrecevables (voir ci-dessus).
De plus, la déclaration dans son intégralité a été émise en violation des règles de procédure ; selon la jurisprudence du Tribunal administratif supérieur de Basse-Saxe, cette violation ne peut être corrigée (voir ci-dessus).
Enfin, les violations de la loi inhérentes à cette déclaration sont particulièrement graves dans ce contexte : le défendeur a publié la déclaration le 25 novembre 2020. Ce faisant, il a sciemment enfreint les dispositions légales et porté une nouvelle fois atteinte aux droits du requérant. Au moment de sa transmission, la chambre de jugement et la Cour administrative supérieure de Basse-Saxe, saisies d’une demande de mesures conservatoires par le requérant, avaient déjà critiqué un communiqué de presse publié par le défendeur, dans lequel ce dernier plaidait également pour le maintien de son activité, invoquant notamment un manque d’objectivité, et avaient ordonné son retrait du site internet. Il était manifeste pour le défendeur – représenté par un avocat – que ces mêmes irrégularités s’appliquaient également à la déclaration faisant l’objet du présent litige.
2. Le requérant dispose de motifs pour former une demande d'injonction provisoire. L'urgence est présente. Les motifs d'une telle demande, fondée sur l'article 123, paragraphe 1, du Code de procédure administrative (VwGO), tiennent principalement à l'objet même de la mesure juridique sollicitée, qui vise à obtenir une obligation immédiate de la part du défendeur (voir également Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 12 juillet 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, juris, point 73). Les autres conditions prévues à l'article 123, paragraphe 1, deuxième alinéa, du VwGO sont également remplies. L'injonction provisoire apparaît nécessaire, notamment parce que le défendeur, dont le requérant est membre obligatoire, ne représente pas adéquatement les intérêts du requérant, ni ceux d'une partie significative de ses membres, dans le débat public attendu suite à la publication de la déclaration.
3. Ceci constitue une anticipation licite de la procédure au fond, car aucune autre voie ne permet d'obtenir une protection juridique effective au sens de l'article 19, paragraphe 4, alinéa 1, de la Loi fondamentale. Si le requérant était renvoyé devant la juridiction au fond, le débat politique et la décision concernant l'avenir du défendeur pourraient déjà être clos.
III. La décision relative aux dépens est fondée sur l'article 154, paragraphe 1, du Code de procédure administrative (VwGO). La détermination du montant du litige est fondée sur les articles 63, paragraphe 2, alinéa 1, 53, paragraphe 2, point 1, et 52, paragraphe 2, de la loi relative aux frais de justice (GKG), conjointement avec le point 1.5 du barème des montants en litige dans les procédures administratives (voir NordÖR 2014, 11). Le montant du litige n'est pas réduit du fait que la requête vise à obtenir une décision préjudicielle au fond (voir Tribunal administratif de Düsseldorf, décision du 14 septembre 2020 – 20 L 1781/20 –, juris, point 94).
Vous trouverez ci-dessous des informations sur les recours légaux.
