Tribunal social de Hesse – Décision du 13 avril 2021 – Affaire n° : L 4 AY 3/21 B ER

DÉCISION

Dans la procédure d'appel

xxx,

Demandeur et plaignant,

Représentant légal :
Me Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen,

contre

District d'Offenbach, représenté par le Comité de district – Département de la supervision
et du droit des collectivités locales –, Werner-Hilpert-Straße 1, 63128 Dietzenbach,

Intimé et intimé dans l'appel,

Le 4e Sénat du Tribunal social de l'État de Hesse à Darmstadt a décidé le 13 avril 2021, par l'intermédiaire du président du Tribunal social de l'État xxx, du juge du Tribunal social de l'État xxx et du juge du Tribunal social de l'État xxx :

Suite au recours du requérant, la décision du tribunal social de Darmstadt du 7 janvier 2021 est annulée, et il est ordonné au défendeur, par voie d'injonction préliminaire, de verser provisoirement les prestations complémentaires suivantes :
pour octobre 2020 : 35 € ;
pour novembre 2020 : 52,98 € ;
pour décembre 2020 : 63,55 € ;
de janvier à mai 2021, par mois :
64,17 €.

En outre, la demande et l'appel sont rejetés.

Le défendeur remboursera au demandeur les frais extrajudiciaires raisonnables des deux instances.

RAISONS
I.

Le demandeur sollicite une protection juridique préliminaire en vue de l'octroi provisoire de prestations plus élevées en vertu de la loi sur les prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG).

Le requérant, né le [date masquée] 1968, est de nationalité afghane et est entré pour la première fois en République fédérale d'Allemagne le 11 mai 2019. Il a déposé une demande d'asile auprès de l'antenne de Gießen de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés le 7 août 2019, laquelle est toujours en cours d'instruction. Depuis mars 2020 – suite à son placement par le Conseil régional de Darmstadt, par notification du 2 mars 2020 – il perçoit des prestations au titre de la loi relative aux prestations pour demandeurs d'asile (AsylbLG) de la part du défendeur. Le requérant est logé dans un hébergement collectif fourni par le défendeur. Il est titulaire d'un titre de séjour temporaire.

D'après ses déclarations non contestées, le requérant souffre de la maladie de Parkinson et vit dans un logement collectif situé à xxx, xxx, se tenant à l'écart des autres résidents, beaucoup plus jeunes. Il occupe une chambre individuelle avec sa propre kitchenette. Il partage uniquement la salle de bains avec une famille turque de quatre personnes et deux enfants, qui occupe la chambre d'en face. Il ne partage ni produits d'hygiène, ni nourriture, ni quoi que ce soit d'autre avec cette famille.

Par décision du 2 mars 2020, l'autorité compétente a accordé au demandeur des prestations au prorata d'un montant de 171,29 € pour le mois de mars 2020 et de 316 € pour le mois d'avril 2020 (soit 139 € au titre de l'article 3a, paragraphe 1, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile et 177 € au titre de l'article 3a, paragraphe 2, de la même loi ; voir le dossier officiel de l'autorité compétente, section HLU, p. 9 et suivantes). Le paragraphe suivant le montant de la prestation accordée précise : « Nous avons autorisé le versement du montant pour le mois en cours. Les montants des mois suivants seront versés mensuellement et d'avance aux bénéficiaires mentionnés en annexe, sous réserve que leur situation personnelle et financière reste inchangée. » Concernant l’octroi des prestations au-delà d’avril 2020, la notification du 2 mars 2020 précise, dans la rubrique « Informations générales » : « Les prestations approuvées seront initialement accordées pour une durée d’un mois seulement et sous réserve du maintien des circonstances déclarées par le bénéficiaire et ayant justifié l’approbation. Si la prestation est accordée pour une durée limitée, le versement prendra fin à la date indiquée. En l’absence de changement, les prestations précédemment approuvées continueront d’être versées – sans demande – par reconduction tacite mensuelle, pour le montant précisé dans la présente notification. Toutefois, si un changement de circonstances entraîne un versement non justifié légalement, ce versement devra être remboursé au bénéficiaire dans la mesure où il en est responsable. »

Pour la période allant de mai 2020 à nos jours, les prestations ont été versées conformément au calcul d'avril 2020 figurant dans la notification du 2 mars 2020.

Le 1er octobre 2020, le requérant, par l'intermédiaire de son représentant autorisé, a déposé une objection auprès de l'intimé le 28 septembre 2020, contre l'octroi des prestations « pour la période à compter du 1er mai 2020 ». Aucune décision n'a encore été rendue concernant cette objection.

Le 7 octobre 2020, le représentant autorisé du demandeur, par une nouvelle soumission écrite datée du 28 septembre 2020, a demandé une révision de l'attribution de la prestation pour la période du 1er mars 2020 au 30 avril 2020 conformément à l'article 44 du dixième livre du Code social – Procédure administrative sociale et protection des données sociales – (SGB X).

Par décision du 14 janvier 2021 (page 2/68 du dossier administratif), l'autorité compétente a modifié les approbations de prestations pour novembre, décembre 2020 et janvier 2021, accordant ainsi, à compter du 12 novembre 2020, les prestations au titre de l'article 2 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), au niveau 2 de la prestation standard. La revalorisation légale du montant de la prestation standard a été prise en compte à compter du 1er janvier 2021. Le tableau de calcul fait également apparaître les déductions « montant forfaitaire total moins 31,12 € ou 31,60 € » et « réduction moins : autres motifs (voir les notes) » de 24,44 €. La décision reprend les mêmes termes, dans la section « Informations générales », que la décision du 2 mars 2020. Le requérant a formé un recours contre cette décision, arguant qu'elle était soumise à la procédure de recours prévue à l'article 86 de la loi relative aux tribunaux sociaux (SGG).

Le requérant a déjà déposé une demande de protection juridictionnelle provisoire auprès du tribunal social de Darmstadt le 1er octobre 2020.

Il a fait valoir devant le Tribunal social que son classement au niveau 2 des prestations sociales, normalement réservé aux conjoints vivant sous le même toit, était inconstitutionnel du fait de son logement en colocation. Il a étayé son argumentation en détail, en analysant la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale, les décisions récentes des juridictions de première et de deuxième instance, ainsi que la doctrine juridique en la matière (pp. 3 à 17 du dossier). Il a affirmé avoir désormais droit à des prestations analogues à celles prévues par le Livre XII du Code social allemand – Assistance sociale – (SGB XII).

Le défendeur a fait référence aux décisions de la Cour sociale supérieure du Bade-Wurtemberg du 13 février 2020 – L 7 AY 4273/19 ER-B – et de la Cour sociale supérieure de Berlin-Brandebourg du 2 mars 2020 – L 15 AY 2/20 B ER – et a adopté le contenu de ces décisions comme étant le sien.

Le Tribunal social a rejeté la requête par décision du 7 janvier 2021. La requête, bien que recevable, a été jugée non fondée. Le requérant n'a pas justifié sa demande d'injonction. Sa demande de prestations majorées au titre de la loi sur les prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) pour la période allant de la date de la saisine du tribunal était irrecevable du fait du caractère définitif de la décision du défendeur du 2 mars 2020 et de son effet contraignant pour les parties. La décision du défendeur du 2 mars 2020 constituait un acte administratif continu, dont les effets se sont prolongés au-delà des mois de mars et avril 2020 expressément mentionnés. Cette conclusion a été tirée après un examen objectif de la décision du 2 mars 2020, du point de vue d'un destinataire raisonnable de cette déclaration d'intention du défendeur. Bien que cet acte administratif n'ait initialement accordé des prestations, conformément aux articles 3 et 3a de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), que pour les mois de mars 2020 (171,29 €) et d'avril 2020 (316,00 €), la formulation ultérieure de la décision concernant sa période de validité indique clairement que celle-ci n'est pas limitée dans le temps au-delà d'avril 2020. De par cette formulation, l'autorité compétente n'a pas limité l'octroi des prestations, mais l'a subordonné à leur maintien en vigueur tant que les circonstances demeurent inchangées. Ce passage, qui fait partie intégrante des dispositions opérationnelles de la décision, permettrait à un destinataire objectif de cette déclaration d'intention de comprendre que la prestation a un effet permanent. Le caractère permanent de l'octroi de la prestation n'est pas remis en cause par la déclaration ou l'annonce figurant dans la section « Informations générales » selon laquelle ce « versement continu » sera effectué automatiquement, par le biais d'un « renouvellement mensuel tacite », sans qu'aucune demande ne soit nécessaire. Ces formulations ne permettent pas de relativiser la clause opératoire non équivoque de la décision relative à l'octroi permanent des prestations. Le lien nécessaire avec cette clause fait défaut, de sorte que, objectivement, aucune restriction de l'octroi des prestations ne peut être déduite. Par ailleurs, l'intitulé de cette section de la décision indique déjà clairement à un destinataire objectif qu'elle ne contient aucune disposition modifiant la portée de la décision précédente. Le tribunal présume que la décision a été signifiée le 2 mars 2020 et qu'elle est donc devenue exécutoire pour les parties concernées en avril 2020. Le caractère définitif de cette décision, qui contient des instructions pertinentes sur les voies de recours, n'est pas affecté par le recours formé par le mandataire du requérant, reçu par le défendeur le 1er octobre 2020. Ce recours a manifestement été formé hors délai, conformément à l'article 84, paragraphe 1, de la loi relative aux tribunaux sociaux (SGG). Dans le cas du requérant, représenté par un avocat, il n'était pas nécessaire de requalifier cette objection en une demande de révision au titre de l'article 44 du livre X du Code social allemand (SGB X). En effet, le représentant du requérant a expressément déposé une telle demande concernant d'autres aspects de la prestation, se fondant sur la décision du 2 mars 2020, quelques jours seulement après le dépôt de l'objection. La demande de révision, reçue par le défendeur le 7 octobre 2020, n'établit pas non plus de relation juridique susceptible d'être soumise à une réglementation au titre de l'article 86b, paragraphe 2, de la loi allemande sur les tribunaux sociaux (SGG) dans le cadre de la présente procédure de référé. Conformément à sa formulation claire, la présente demande de révision se limite aux mois de mars et avril 2020. Dès lors, la question de la constitutionnalité du calcul des prestations fondé sur le niveau 2, tant au regard des articles 3 et 3a de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG) que de l’article 2 de ladite loi, n’est plus déterminante dans la présente instance. La Chambre relève toutefois que le requérant serait vraisemblablement en droit de percevoir des prestations au titre de l’article 2 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG) pendant cette période, à condition qu’il n’ait pas involontairement modifié la durée de son séjour. Les informations du Registre central des étrangers (voir le dossier du défendeur, section ST, page 2) indiquent que la première entrée du requérant en Allemagne a eu lieu le 11 mai 2019. Le délai d'attente de 18 mois prévu à l'article 2, paragraphe 1, première phrase de la loi allemande sur l'asile (AsylbLG) a donc vraisemblablement expiré en novembre 2020, de l'avis de la Chambre. Conformément aux instructions du Tribunal social relatives aux voies de recours, un recours fondé sur l'article 172, paragraphe 3, point 1 de la loi allemande sur le Tribunal social (SGG) est irrecevable.

Le recours formé par le requérant contre cette décision devant le tribunal social de l'État de Hesse a été reçu par le tribunal social de Darmstadt le 17 janvier 2021.

Le requérant soutient que le recours est recevable. Un délai de douze mois doit être pris en compte (référence à la décision du Tribunal social supérieur de Basse-Saxe-Brême du 12 septembre 2019 – L 8 AY 12/19 B ER). Malgré la réparation partielle, des prestations d'un montant de 1 117,34 € restent contestées pour la période du 1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 (voir liste page 96 du dossier), car le montant de la prestation de base (niveau 1) ainsi qu'une allocation forfaitaire déduite sont contestés. La décision relative à la prestation du 1er mai 2020 était encore susceptible de recours. Selon sa formulation sans ambiguïté, la décision du 2 mars 2020 ne constitue pas un acte administratif continu. Les « déductions » et « allocations forfaitaires » incompréhensibles figurant dans la décision du 14 janvier 2021, auxquelles le requérant s’oppose également, doivent être prises en compte lors de l’examen du recours.

Il est de loin le résident le plus âgé de la résidence. Par conséquent, ses centres d'intérêt diffèrent de ceux des autres résidents. Appartenant au groupe à risque face à la COVID-19 du seul fait de son âge, il évite les contacts sociaux autant que possible. Il maintient le contact avec deux bénévoles de Dreieich. En raison de la pandémie, ces échanges se font actuellement uniquement par téléphone.

Le requérant demande essentiellement que
la décision du tribunal social de Darmstadt du 7 janvier 2021 soit annulée et que le défendeur soit enjoint, par voie d'injonction préliminaire, de lui accorder les prestations demandées, pour un montant conforme à la Constitution, au niveau de prestation standard 1, à compter de la date de réception de la présente requête par le tribunal, dans l'attente d'une décision définitive et exécutoire sur l'objection du requérant du 28 septembre 2020 – numéro de dossier : 53377.78962,06.

L’intimé demande, en substance,
que l’appel soit rejeté comme irrecevable.

Il soutient que le délai d'appel dans la procédure de référé devrait être limité à trois mois maximum. Le requérant, quant à lui, invoque le recours au fond. Depuis l'arrêt du Tribunal fédéral des affaires sociales (BSG) du 8 février 2007 – B 9b AY 1/06 R –, en cas de doute, les prestations en cours sont interrompues par un acte administratif de maintien en vigueur.

II.

Le recours est (1.) admissible et (2.) largement justifié.

1. Le recours est recevable, notamment en application de l’article 172, paragraphe 3, point 1, combiné à l’article 144, paragraphe 1, de la loi sur les tribunaux sociaux (LTS). Conformément à cette disposition, un recours est exclu dans le cadre d’une procédure de référé si, au fond, l’autorisation d’interjeter appel serait requise, notamment si la valeur de l’objet du recours n’excède pas 750 € dans une action portant sur un avantage pécuniaire, un service ou un avantage en nature, ou sur un acte administratif y afférent. Cette valeur ne se fonde pas sur l’objet de l’action principale pendante. Le point de départ est la valeur de l’objet sur lequel le tribunal social a statué. Si la demande présentée dans le cadre de la procédure de protection juridictionnelle préjudicielle diffère de celle présentée dans la procédure au principal, le facteur pertinent, conformément à l'article 172, paragraphe 3, point 1, de la loi de procédure des tribunaux sociaux (SGG), est la demande formulée dans la procédure de protection juridictionnelle préjudicielle et la valeur du recours y afférent, et non celle de la procédure au principal (Cour supérieure des affaires sociales de Berlin-Brandebourg, arrêt du 11 mai 2012 – L 20 AS 647/12 B ER –, point 20 de la jurisprudence ; Karl in : Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGG – du 15 juin 2020 –, article 172, point 139 et suivants). Si des prestations en cours sont en jeu, il convient de déterminer si – par exemple, lorsque le demandeur estime que les prestations sont insuffisantes – la période concernée est close, la fin de la période de versement constituant une interruption, ou si les prestations sont demandées pour l'avenir. Dans le cas d'une demande à durée indéterminée, le grief ne se limite pas au refus des prestations réclamées jusqu'à la date de la décision de première instance. Le demandeur se plaint également du refus des prestations pour l'avenir, au-delà de cette date. Pour préciser sa jurisprudence constante (notamment la décision du Sénat du 6 octobre 2020 – L 4 AY 22/20 B ER –, paragraphe 15), le Sénat applique les principes suivants aux cas de contestation d'approbations de prestations mensuelles, lorsque les mois suivants font l'objet d'une procédure de contestation conformément à l'article 86 de la loi relative aux tribunaux sociaux (arrêt du Sénat du 22 juillet 2020 – L 4 AY 8/17 –, paragraphe 36 ; arrêt du Tribunal social fédéral du 17 juin 2008 – B 8 AY 11/07 R –, paragraphe 10 ; voir également l'arrêt du Tribunal social fédéral du 14 avril 2011 – B 8 SO 12/09 R –, SozR 4-3500 § 82 n° 7 ; et, plus récemment, l'arrêt du Tribunal social fédéral du 9 décembre 2016 – B 8 SO 14/15 R –). (Voir l'article 11 du Code de procédure civile de Basse-Saxe), puis une période de 12 mois si aucune décision n'a encore été rendue sur l'objection au moment du dépôt du recours (voir également la décision du Tribunal social supérieur de Basse-Saxe-Brême du 9 juillet 2020 – L 8 AY 52/20 B ER –, article 15 du Code de procédure civile de Basse-Saxe et références complémentaires). Cette approche générale paraît appropriée, car une prévision précise de la durée maximale que le requérant pourrait encore réclamer après l'introduction de la procédure de recours aboutirait à des résultats hautement arbitraires. Les prestations au titre de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) n'étant pas assimilables à une pension de retraite, le Sénat applique l'appréciation prévue à l'article 144, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la loi relative aux tribunaux sociaux (SGG) à titre de limitation, au moins pour la procédure de référé.

Contrairement à l’avis du Tribunal social, la décision du 2 mars 2020 ne constitue pas un acte administratif continu susceptible de rendre irrecevable une contestation formée en mai 2020. Cette décision n’accordait que des prestations pour les mois de mars et avril 2020 ; pour les mois suivants, le versement des prestations était implicite et mensuel.

Lorsqu'il s'agit de faire la distinction entre les subventions mensuelles et les actes administratifs continus s'étendant au-delà du mois, le Sénat procède selon les principes d'interprétation suivants : la question de savoir si et dans quelle mesure une subvention constitue un acte administratif continu doit être déterminée par une interprétation fondée sur le point de vue du bénéficiaire objectif (cf. concernant le point de vue du bénéficiaire objectif, BSG, arrêt du 27 mai 2014 – B 8 SO 26/12 R –, juris par. 16). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des affaires sociales, que suit ce Sénat, le champ d’application objectif d’une décision prise en application de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG) peut être limité à un mois si la prestation est accordée, par exemple, « à compter du 1er juillet 2003 », mais la décision est limitée à ce mois et comprend l’addendum suivant : « Si des prestations pour des périodes futures sont accordées par transfert en raison de circonstances inchangées, le calcul et la détermination des demandes individuelles correspondent à ceux de la présente décision » (Tribunal fédéral des affaires sociales, arrêt du 17 juin 2008 – B 8/9b AY 1/07 R, point 11 ; qui a partiellement infirmé l’avis juridique du Tribunal fédéral des affaires sociales, arrêt du 8 février 2007 – B 9b AY 1/06 R). L’allocation pour les mois suivants n’est alors pas versée par écrit mensuellement, mais implicitement par virement, conformément à l’article 33, paragraphe 2, du livre X du Code social allemand (SGB X) (Tribunal social fédéral, ibid.). Le Sénat a également statué qu’une formulation telle que « L’aide déterminée est généralement accordée pour un mois. Les versements postérieurs constituent une nouvelle allocation » indique une allocation mensuelle (décision du 21 septembre 2018 – L 4 AY 10/18 B ER). En revanche, la qualification d’une décision comme « décision modificative » peut indiquer un acte administratif continu (décisions du Sénat du 18 juin 2019 – L 4 SO 107/19 B ER –, du 23 mars 2017 – L 4 SO 36/17 B ER et L 4 SO 37/17 B ER –). L’expression « jusqu’à nouvel ordre » dans le dispositif, sans autre formulation restrictive, indique également un acte administratif continu, même si le dispositif ou les annexes ne mentionnent par ailleurs qu’un calcul ou un chiffre pour un mois de prestation spécifique.

Au regard de ce critère, la décision du 2 mars 2020 ne constitue pas un acte administratif pérenne et à vocation future. Les deux mois en question sont clairement spécifiés dans le dispositif. Par ailleurs, la formulation mise en avant par le Tribunal social, en lien avec les « Informations générales », indique clairement que les paiements seront effectués même sans décision écrite si la situation reste inchangée, mais que ces paiements ne seront effectués qu’avec des approbations mensuelles tacites : « En l’absence de changement, la ou les prestations précédemment approuvées continueront d’être versées – sans demande – sur la base d’un renouvellement mensuel tacite, pour le montant spécifié dans la présente décision. » Le reste du texte se rapporte uniquement aux modalités du maintien du versement, et non au renouvellement de la prestation. Concernant l’argument du défendeur, il convient de noter qu’il n’existe aucune présomption d’interprétation en tant qu’acte administratif pérenne. Dans la mesure où l’arrêt du Tribunal fédéral des affaires sociales du 8 février 2007 – B 9b AY 1/06 R – cité par le défendeur pourrait être interprété de cette manière, la 8e chambre du Tribunal fédéral des affaires sociales a depuis apporté des précisions supplémentaires dans une série de décisions (voir ci-dessus), à commencer par l’arrêt BSG du 17 juin 2008 – B 8/9b AY 1/07 R, point 11. L’appréciation légale, notamment au regard de l’article 14 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), selon laquelle les décisions concernant les prestations au titre de l’AsylbLG sont normalement rendues sous forme d’actes administratifs définitifs, est donc un facteur influençant la compréhension objective du bénéficiaire, mais ne constitue généralement pas une présomption d’interprétation.

Compte tenu de cette interprétation, le principal grief du recours est le refus partiel des prestations à compter de mai 2021, contesté par une objection qui n'a pas encore été tranchée. Les périodes suivantes font l'objet de cette procédure d'objection par analogie avec l'article 86 de la loi relative aux tribunaux sociaux (SGG). La décision du 14 janvier 2021 ne constitue pas un tournant. Si, dans des circonstances non exposées ici, le passage d'une approbation mensuelle à des périodes d'approbation plus longues peut constituer un tournant significatif pour le recours, notamment au regard de la décision relative à l'objection concernant les périodes précédentes, en l'espèce, cette objection n'a pas encore été tranchée. La décision du 14 janvier 2021 n'explique pas non plus son lien avec la procédure d'objection en cours. Elle se limite à trois modifications des modalités d'approbation (auparavant mensuelles) pour les mois de novembre, décembre 2020 et janvier 2021. Selon les « Informations générales », les approbations à compter de février 2021 seront de nouveau accordées mensuellement. La simple mention d'une « modification erronée de la décision du 2 mars 2020 » par le Tribunal social et sa qualification de « décision modifiée » sont insuffisantes. Cette décision fait également l'objet d'un recours contre les prestations accordées depuis mai 2020, par analogie avec l'article 86 de la loi sur le Tribunal social (SGG).

Par conséquent, le montant de la réclamation doit être calculé comme suit :

Mois	approuvé	a demandé	différence
Octobre 2020	316 € (139 € + 177€)	351 € (153 € +198€)	35 €
Du 1er au 11 novembre 2020	115,97 €	128,70 €	12,73 €
Du 12 au 30 novembre 2020	211,18 €	273,60 €	62,42 € (Total novembre : 75,15 €)
Décembre 2020	333,44 €	432 €	98,56 €
à partir de janvier 2021	344,96 €	446 €	101,04 €
Total jusqu'en septembre 2021 inclus (12 mois)			1.118,07 €

Il existe une relation juridique soumise à une procédure réglementaire, la procédure de contestation de l'octroi implicite de prestations pour mai 2020 n'étant pas encore terminée et toutes les octrois pour les périodes ultérieures ayant jusqu'à présent fait l'objet d'une procédure de contestation. La contestation du 1er octobre 2020 n'était pas prescrite en raison du manque d'informations concernant les voies de recours juridiques relatives à l'acte administratif émis de manière implicite.

2. La requête est largement justifiée au regard des critères énoncés à l’article 86b, paragraphe 2, de la loi relative aux tribunaux sociaux (SGG). En particulier, il existe des perspectives suffisantes que le requérant obtienne gain de cause dans le cadre de la procédure au principal ; une demande d’injonction (2.a)) et un motif d’injonction (2.b)) ont été établis.

Conformément à l'article 86b, paragraphe 2, alinéas 1 et 2, de la loi de procédure des tribunaux sociaux (LPTS), le tribunal de première instance peut, sur requête, prononcer une injonction provisoire relative à l'objet du litige s'il existe un risque qu'une modification de la situation existante puisse compromettre ou entraver significativement l'exercice d'un droit du requérant. Les injonctions provisoires sont également recevables pour réglementer une situation transitoire concernant une relation juridique contestée si une telle réglementation apparaît nécessaire pour éviter un préjudice important. Pour obtenir une injonction provisoire, le requérant doit donc disposer d'un droit substantiel dans la procédure au principal (demande d'injonction) et il doit être déraisonnable de l'obliger à attendre la décision rendue dans la procédure au principal (motif de l'injonction). Conformément à l'article 86b, paragraphe 2, phrase 4 du SGG, en conjonction avec l'article 920, paragraphe 2 du Code de procédure civile (ZPO), la demande d'injonction et le motif de l'injonction doivent être étayés.

Ces exigences doivent être précisées au regard de la garantie d'une protection juridique effective prévue à l'article 19, paragraphe 4, de la Loi fondamentale (GG) (voir, par exemple, la Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 6 août 2014 – 1 BvR 1453/12 –, juris, point 10 et références complémentaires). Plus la violation des droits fondamentaux qui est menacée est grave et plus sa probabilité de survenance est élevée, plus l'analyse factuelle et juridique de l'affaire doit être approfondie, même dans le cadre d'une procédure de référé. Si l'établissement de la situation factuelle et juridique correspondant à la violation menacée des droits fondamentaux s'avère impossible dans le cadre d'une procédure accélérée – par exemple, parce qu'il nécessiterait des investigations factuelles complémentaires qui ne peuvent être menées dans les délais impartis –, il n'est pas inconstitutionnel que la décision d'octroyer un référé repose alors sur une mise en balance des intérêts. Cependant, si la procédure de référé acquiert une importance prépondérante par rapport à la procédure au fond et qu'il existe un risque d'entrave permanente à l'exercice des droits fondamentaux des parties, les tribunaux doivent, lorsqu'ils fixent les conditions requises pour établir une preuve prima facie justifiant l'octroi d'une mesure de subsistance dans le cadre d'une procédure de référé, tenir compte de l'importance du droit fondamental au sens de l'article 1, paragraphe 1, de la Loi fondamentale, combiné à l'article 20, paragraphe 1, de la même loi. Les conditions requises pour établir une preuve prima facie doivent être orientées vers l'objectif de protection juridique poursuivi par la demande en justice.

a) Au regard de cette norme, le demandeur a démontré de manière crédible qu'il remplissait les conditions requises pour bénéficier des prestations prévues aux articles 3 et 3a de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) pour la période du 1er octobre 2020 au 11 novembre 2020, et à l'article 2 de la même loi pour la période suivante, à compter du 12 novembre 2020, pour l'octroi des prestations auxquelles les adultes célibataires ont droit sans distinction selon qu'ils vivent dans un logement individuel ou collectif. Une interprétation conforme à la Constitution des articles 3 et 3a et de l'article 2 de la loi AsylbLG est requise (2.a)aa)(1)) et est également raisonnablement probable (2.a)aa)(2)). En outre, la primauté de l’application des articles 1 et 20 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDF), combinée à l’article 17, paragraphes 2 et 5, de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 fixant des normes d’accueil pour les demandeurs de protection internationale (directive « Accueil »), conduit à l’application du niveau de prestations standard 1 (voir 2.a)bb)). Le Sénat est conscient que la possibilité d’une interprétation conforme à la Constitution et la portée de la primauté de l’application des droits fondamentaux de l’UE, combinée au mandat législatif de l’article 17, paragraphes 2 et 5, de la directive « Accueil », soulèvent des questions juridiques complexes et controversées ; il considère néanmoins, en définitive, que les deux principes juridiques indépendants en faveur de l’application du niveau de prestations standard 1 présentent des perspectives de succès suffisantes.

Conformément à l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 1, point 1 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), les besoins personnels nécessaires, s'ils sont entièrement couverts par des prestations en espèces, s'élèvent à 162 € par mois pour les bénéficiaires adultes qui vivent dans un appartement tel que défini à l'article 8, paragraphe 1, alinéa 2, de la loi relative à l'évaluation standard des besoins (RBEG) et pour lesquels ni le point 2, lettre a, ni le point 3, lettre a, ne s'appliquent, ainsi que pour les jeunes bénéficiaires qui ne vivent pas dans un appartement avec au moins un parent (conformément à l'annonce du 1er octobre 2019 relative au montant des prestations conformément à l'article 3a, paragraphe 4, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile).<BGBl. I, 1429> pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 : 153 €) ; selon le § 3a par. 1 phrase 1 n° 2 b) AsylbLG, les besoins personnels nécessaires des bénéficiaires adultes de prestations s'élèvent à 146 € (jusqu'au 31 décembre 2020 : 139 €) s'ils ne vivent pas dans un appartement parce qu'ils sont hébergés dans un centre d'accueil au sens du § 44 paragraphe 1 de la loi sur l'asile ou dans un logement collectif au sens du § 53 paragraphe 1 de la loi sur l'asile ou non seulement temporairement dans un autre logement comparable.

Si, conformément à l’article 3a, paragraphe 2, alinéa 1, point 1 de la loi AsylbLG, les besoins nécessaires conformément à l’article 3, paragraphe 1, alinéa 1, à l’exception des besoins en matière de logement, de chauffage, de biens ménagers, d’entretien de l’appartement et d’énergie domestique, sont entièrement couverts par des prestations en espèces, cela représente 202 € par mois pour les bénéficiaires adultes qui vivent dans un appartement au sens de l’article 8, paragraphe 1, alinéa 2, de la loi sur l’évaluation standard des besoins et pour lesquels ni le point 2, lettre a, ni le point 3, lettre a, ne s’appliquent (jusqu’au 31 décembre 2020 : 198 €) ; Conformément à l'article 3a, paragraphe 2, phrase 1, point 2 b) de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), l'allocation nécessaire pour les bénéficiaires adultes est de 182 € (jusqu'au 31 décembre 2020 : 174 €) s'ils ne vivent pas dans un appartement parce qu'ils sont hébergés dans un centre d'accueil au sens de l'article 44, paragraphe 1, de la loi sur l'asile ou dans un logement collectif au sens de l'article 53, paragraphe 1, de la loi sur l'asile ou non seulement temporairement dans un autre logement comparable.

Nonobstant les articles 3 et 4 ainsi que 6 à 7, l'article 2, paragraphe 1, phrase 1 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) stipule que le livre douze du code social (SGB XII) et la partie 2 du livre neuf du code social s'appliquent en conséquence aux bénéficiaires qui ont résidé en Allemagne pendant 18 mois sans interruption significative et n'ont pas influencé abusivement la durée de leur séjour. L’article 28 du livre XII du Code social (SGB XII), conjointement avec l’ordonnance sur l’ajustement des prestations (RBEG), et les articles 28a et 40 du livre XII du Code social (SGB XII) s’appliquent en conséquence aux bénéficiaires visés à la phrase 1, conformément à l’article 2, paragraphe 1, phrase 4, n° 1 de la loi sur l’asile (AsylbLG), étant entendu que, dans le cas d’un hébergement en établissement collectif au sens de l’article 53, paragraphe 1, de la loi sur l’asile (AsylG) ou dans un centre d’accueil conformément à l’article 44, paragraphe 1, de la loi sur l’asile (AsylG), une allocation standard d’un montant équivalent à l’allocation standard de niveau 2 est accordée pour chaque adulte.

L'ouverture du champ d'application personnel de la loi sur les prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) et le droit aux prestations en principe conformément aux articles 3, 3a AsylbLG ou à l'article 2 AsylbLG ne sont pas contestés entre les parties et ne font également aucun doute, de l'avis du Sénat.

Après un examen sommaire, il apparaît que l'invocation par le défendeur de l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b), de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), de l'article 3a, paragraphe 2, alinéa 1, alinéa 2 b), de l'AsylbLG et de l'article 2, paragraphe 1, alinéa 4, alinéa 1, de l'AsylbLG est injustifiée quant au montant de la prestation. Ces exceptions au principe selon lequel les personnes seules perçoivent des prestations au titre du niveau de prestation standard 1 ou du niveau équivalent prévu à l'article 3a de l'AsylbLG sont soit susceptibles d'une interprétation conforme à la Constitution et, de ce fait, ne seraient pas remplies, soit inapplicables en raison de la primauté du droit de l'Union européenne.

(aa)(1) Le Sénat a de sérieux doutes quant à la constitutionnalité de l'article 3a, paragraphe 1, phrase 1, point 2 b) AsylbLG, de l'article 3a, paragraphe 2, phrase 1, point 2 b) AsylbLG et de l'article 2, paragraphe 1, phrase 4, point 1 AsylbLG, s'ils étaient interprétés littéralement.

La Loi fondamentale garantit, par l’article 1, paragraphe 1, combiné à l’article 20, paragraphe 1, le droit fondamental à un niveau de vie minimum digne. L’article 1, paragraphe 1, établit ce droit ; le principe de l’État-providence consacré par l’article 20, paragraphe 1, impose au législateur de garantir effectivement un niveau de vie minimum digne (Cour constitutionnelle fédérale, p. 125, 175 <222> ; p. 132, 134 <159> ; p. 137, 34 <72> ; Cour constitutionnelle fédérale, p. 142, 353, <369 et suiv.> ; Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 5 novembre 2019 – 1 BvL 7/16 –, point 118). Garantir seulement un minimum inférieur à celui défini par le législateur serait contraire au principe d’inviolabilité non relativisable. En particulier, la garantie prévue à l’article 1, paragraphe 1, combiné à l’article 20, paragraphe 1, de la Loi fondamentale ne saurait être scindée en un « domaine central » de l’existence physique et un « domaine périphérique » de l’existence sociale. Le législateur ne peut pas non plus se référer aux sommes allouées aux besoins socioculturels dans le calcul du revenu de base forfaitaire, que ce soit à titre de compensation interne ou pour justifier une réduction des prestations, car l’existence physique et l’existence socioculturelle sont protégées de manière uniforme par l’article 1, paragraphe 1, combiné à l’article 20, paragraphe 1, de la Loi fondamentale (Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 5 novembre 2019 – 1 BvL 7/16 –, point 119, jurisprudence).

Cela n’exclut pas toute différenciation. Si des méthodes différentes sont appliquées à des groupes de personnes spécifiques, cela doit être objectivement justifié (cf. BVerfGE 125, 175 <225>). Si le législateur entend tenir compte des caractéristiques spécifiques de certains groupes de personnes pour déterminer le niveau de vie minimum garantissant la dignité humaine, une différenciation est possible à condition que leurs besoins en services essentiels diffèrent sensiblement de ceux des autres personnes dans le besoin et que cela puisse être démontré logiquement par une procédure transparente fondée sur les besoins réels de ce groupe spécifique (BVerfGE 132, 134 <164, par. 73>).

Concernant les normes ici examinées, qui prévoient un taux de prestation réduit pour les personnes seules en logement collectif, aucune preuve empirique, sous la forme d'une démonstration clairement établie d'un écart significatif dans les besoins, n'apparaît. L'exposé des motifs de la loi se contente d'indiquer (Journal officiel du Bundestag 19/10052, p. 24) : « Le principe d'économies grâce à la gestion partagée, “à partir d'un fonds commun”, exprimé dans le niveau de prestation 2 pour les couples (…), peut s'appliquer aux bénéficiaires qui partagent certaines installations (cuisine, sanitaires, espaces communs, etc.) en logement collectif. Là encore, le partage de l'espace de vie permet des synergies, car certaines dépenses liées au ménage ne sont pas supportées individuellement par chaque bénéficiaire, mais réparties entre les résidents ou supportées conjointement. C'est le cas, par exemple, des besoins personnels d'accès aux médias, les connexions téléphoniques fixes ou internet étant généralement mises à disposition en commun dans les logements collectifs. » Des économies supplémentaires résultent, dans les conditions susmentionnées, de la possibilité de partager ou d'échanger des ressources en matière de loisirs, de divertissement et de culture (section 9 de l'enquête sur les revenus et les dépenses de 2013). Le logement en collectivité permet également de réaliser des économies sur les dépenses alimentaires (section 1 de l'enquête sur les revenus et les dépenses de 2013), par exemple en achetant des denrées alimentaires, ou au moins des produits de base pour la cuisine, en plus grande quantité et en les utilisant collectivement dans les cuisines communes. Les économies ainsi réalisées par les adultes vivant en collectivité sont comparables à celles des ménages de deux personnes. La réduction des prestations sociales de base en raison de la gestion partagée du logement peut se justifier comme une approche conditionnelle des prestations sociales, y compris dans le cadre de l'État-providence (Cour constitutionnelle fédérale, arrêt de la Première Chambre du 27 juillet 2016 – 1 BvR 371/11 – juris, point 53). Lors de la réglementation des prestations de subsistance, le législateur dispose du pouvoir discrétionnaire d'effectuer une évaluation standardisée des circonstances, fondée sur les besoins réels, afin de déterminer les prestations nécessaires, pourvu que cette évaluation ne paraisse pas déraisonnable. Le gouvernement fédéral a fondé cette évaluation sur l'hypothèse qu'il est possible et raisonnable pour les résidents de logements collectifs de réaliser les économies décrites, comparables à celles des couples, grâce au partage des ressources financières. Les personnes ayant droit aux prestations en vertu de la Loi sur les prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) et logées en logement collectif sont tenues de partager leurs ressources au-delà du simple partage des frais d'hébergement. Quelle que soit leur origine, ces bénéficiaires se trouvent dans la même situation de vie pendant la procédure d'asile et forment, de fait, une communauté de destin. (...) Dans cette situation temporelle et spatiale particulière, ils ont l'obligation de faire tous les efforts raisonnables pour bien vivre ensemble dans le logement collectif. De plus, de nombreux bénéficiaires sont logés en famille dans ces logements, ce qui signifie que les économies constatées pour les couples s'appliquent déjà à eux. Cette exigence est renforcée par la nécessité de prendre en compte l'appartenance ethnique dans les logements collectifs afin d'éviter les conflits. Si des conflits surviennent et empêchent les personnes logées collectivement de gérer leurs finances de manière équilibrée, le logement prévoit des solutions internes ou en collaboration avec un autre logement collectif, sans compromettre la possibilité de réaliser des économies pour tous les bénéficiaires.

Bien que le législateur puisse citer diverses études suggérant des économies d'environ 10 % par personne pour les couples vivant en colocation (BT-Drs. 18/9984, p. 84 et suiv.), aucune étude de ce type n'existe pour les personnes seules vivant en colocation. L'exposé des motifs de la loi relative à la détermination des besoins de base et à la modification des livres II et XII du Code social (BT-Drs. 18/9984, p. 84) précise : « En l'absence de données alternatives fiables, l'allocation de base pour les besoins des personnes seules est également attribuée aux adultes qui ne vivent pas seuls, mais pour lesquels une réduction des besoins peut être présumée du fait de la colocation, car cette réduction ne peut être suffisamment quantifiée pour tous les cas de figure. » Les documents susmentionnés relatifs à la troisième loi modifiant la loi sur les prestations aux demandeurs d'asile n'apportent pas de données plus probantes. L’association Caritas Allemagne, qui gère des centres d’accueil pour réfugiés dans tout le pays depuis de nombreuses années, explique clairement la modification législative en question dans sa déclaration (Caritas Allemagne, Déclaration sur le projet de loi portant modification de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile, 29 mars 2019, p. 6) : « La rotation des résidents dans les centres d’accueil pour réfugiés empêche généralement le développement de liens étroits. Le fait que ces résidents proviennent régulièrement de régions et de cultures différentes, ce qui peut engendrer des difficultés de communication, voire des conflits, constitue un obstacle supplémentaire au partage des ressources. De plus, selon l’exposé des motifs de la loi, les économies escomptées sont censées provenir du « partage de l’espace de vie et de l’achat et de l’utilisation communs des biens ménagers » (…). Or, les services correspondants ne sont pas inclus dans le niveau de besoins 1, car ils sont fournis séparément (…). Par conséquent, aucune économie ne peut être réalisée pour les personnes concernées. » La réduction des prestations proposée est également inacceptable au regard des besoins personnels essentiels. Du fait que les prestations sont versées en nature, ce montant est souvent le seul moyen pour les individus de prendre leurs propres décisions concernant une partie de leur vie et de faire l'expérience de l'autonomie. L'inclusion des centres d'hébergement d'urgence, qui offrent régulièrement un hébergement de fortune sans aucun effet bénéfique pour les résidents et qui, de l'avis général, ne conviennent pas à un hébergement permanent ou de longue durée, est également incompréhensible (voir également Tribunal social de Hanovre, décision du 20 décembre 2019 – S 53 AY 107/19 –, point 10, jurisprudence ; Cour sociale supérieure de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, décision du 10 juin 2020 – L 9 AY 22/19 B ER –, jurisprudence, points 17 et suivants). L'hypothèse selon laquelle, en cas de conflit, l'hébergement collectif permettrait de trouver des solutions au sein du bâtiment ou conjointement avec un autre hébergement collectif, de sorte que la possibilité fondamentale de mesures d'économie pour tous les bénéficiaires ne soit pas remise en cause (Décret du Bundestag 19/10052, p. 24), n'est pas fondée. Un changement de situation d'hébergement ne peut généralement être envisagé qu'en cas de problèmes concrets et de violences (cf. Leopold, in : Grube/Wahrendorf/Flint, SGB XII, 7e édition 2020, AsylbLG § 3, par. 27).

L'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale cité par le législateur (arrêt du 27 juillet 2016 – 1 BvR 371/11 –, BVerfGE 142, 353) ne soutient pas les hypothèses et typologies qui sous-tendent la réglementation. S'il n'est pas contestable, au regard de cet arrêt, de réduire les prestations sociales reconnues, en fonction des besoins des personnes concernées, par une réduction forfaitaire visant à garantir une existence digne, compte tenu de l'épargne typique de la vie familiale (voir BVerfGE 125, 175 <230 et suiv.> ; BVerfGE 137, 34 <83> ; Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 27 juillet 2016 – 1 BvR 371/11 –, BVerfGE 142, 353, cité conformément au paragraphe 52 de la jurisprudence). Il est tout à fait plausible que les membres d'une même famille vivant sous le même toit gèrent généralement leurs finances « à partir d'une source unique » (Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 27 juillet 2016 – 1 BvR 371/11 –, BVerfGE 142, 353, cité conformément au paragraphe 53 de la jurisprudence). Cela signifie que deux personnes vivant dans une telle proximité ont un besoin financier minimal inférieur au double de celui d'une personne gérant ses finances seule (cf. BVerfGE 75, 382 <394> ; 87, 234 <256>). Dès lors, la vie et les finances partagées de la famille peuvent assurément servir de base à des conséquences juridiques économiques, à condition que cela n'entraîne aucun préjudice pour le mariage ou la famille qui serait incompatible avec l'article 6, paragraphe 1, de la Loi fondamentale.

Toutefois, en se référant à la décision susmentionnée, le législateur outrepasse son pouvoir discrétionnaire en formulant des hypothèses typiques sans preuve empirique. La Cour constitutionnelle fédérale a jugé constitutionnelle la prestation allégée accordée aux jeunes adultes vivant chez leurs parents uniquement sous des conditions strictes, fondées exclusivement sur la typicité et la plausibilité : la Cour constitutionnelle fédérale s’appuie fortement sur l’existence effective d’une relation étroite (familiale), qui fait généralement défaut dans la situation actuelle. En outre, la Cour a jugé que la limite d'âge de 25 ans constituait une base statistiquement suffisamment solide : « À la fin de la 25e année de vie, le législateur se fonde sur un moment fréquent, ou du moins non atypique, pour atteindre l'indépendance économique, ainsi que sur la période plus longue, empiriquement prouvée, pendant laquelle les enfants restent au domicile de leurs parents (cf. Office fédéral de la statistique, Rapport de données 2006, extrait de la partie II « Situation de vie des adolescents et des jeunes adultes », pp. 545 et suiv. et « Femmes et hommes aux différentes phases de la vie », 2010, p. 10) » (Cour constitutionnelle fédérale, op. cit., par. 59). Enfin, il a été déterminant que la disposition légale examinée permette de remédier à une insuffisance de ressources : « L’essentiel est qu’une telle insuffisance soit effectivement évitée. C’est le cas en l’espèce car, si le père refuse de subvenir aux besoins fondamentaux de l’enfant, celui-ci est soit exclu du foyer et, par conséquent, aucun revenu ni patrimoine n’est pris en compte, soit son départ du foyer n’ouvre pas droit aux prestations sociales. » (Cour constitutionnelle fédérale, op. cit., par. 64). Cette hypothèse montre également que le législateur se trompe en supposant que la décision du 27 juillet 2016 établit une norme attestant la constitutionnalité de la réglementation en cause (voir notamment le Tribunal social de Hanovre, décision du 20 décembre 2019 – S 53 AY 107/19 –, juris par. 21).

Par ailleurs, les exemples d’économies mentionnés aux sections 1, 8 et 9 de l’Enquête sur les revenus et les dépenses (ERD) de 2013 ne sont pas intrinsèquement plausibles. Le Sénat est également convaincu que le partage des dépenses liées à l’alimentation, aux loisirs et à la culture sans liens étroits ne reflète pas la réalité. Lorsqu’on évoque des économies potentielles en télécommunications, on présume en pratique que les demandeurs d’asile ont un besoin accru, et non réduit, de télécommunications (voir également : Anja Lederer, Avis d’expert sur le droit à l’accès gratuit à Internet dans les centres d’hébergement pour réfugiés, 27 avril 2020, p. 4). En raison de leur statut de résident précaire, les demandeurs d’asile se voient souvent refuser l’accès à des contrats de télécommunications à long terme, et donc plus abordables, ou sont limités à des forfaits de données prépayés onéreux. Les forfaits de groupe sont généralement réservés aux familles et, de surcroît, ont généralement une longue durée d’engagement, ce qui les rend inadaptés aux personnes vivant en collectivité avec un fort taux de rotation. Même si l'accès Wi-Fi est proposé comme avantage en nature dans certains hébergements, cela ne couvre pas à lui seul l'ensemble des dépenses de communication courantes liées aux besoins essentiels des consommateurs (article 8) (Tribunal social de Landshut, arrêt du 16 décembre 2016 – S 11 AY 74/16 –, juris, points 25 et suivants, 42). En particulier, cela ne modifie pas le coût élevé d'un téléphone portable, qu'il s'agisse d'un abonnement ou d'un forfait prépayé (Déclaration du barreau allemand, document de la commission du Bundestag 18(11)849, p. 87). Nombre de biens de consommation et de dépenses de loisirs énumérés à l'article 9 ne se prêtent pas, par nature, à un usage partagé. Les téléchargements et les applications ne peuvent être échangés ni partagés, de même que les fournitures de bureau et de loisirs créatifs. Participer ensemble à des événements sportifs ou de loisirs n'offre pas non plus de perspectives d'économies, les réductions de groupe ne s'appliquant qu'aux très grands groupes.

Si les dispositions de la note explicative relatives à l'obligation de gérer ses finances conjointement devaient être interprétées comme imposant, en cas de manque à gagner, la formation de « collectivités économiques » à des personnes sans lien de parenté, cela serait déjà peu convaincant au regard du critère susmentionné. Il convient également de noter que, malgré les débats politiques à ce sujet, le législateur s'est jusqu'à présent, à juste titre, abstenu d'obliger les ménages cohabitants bénéficiant du revenu de base à gérer leurs finances conjointement. Le taux de prestation standard de 1 s'applique toujours lorsque plusieurs bénéficiaires vivent dans un même logement (ménages collectifs), sauf s'il s'agit de partenaires (voir BT-Drs. 19/10052, p. 23). Dans ce contexte, la distinction entre l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b) AsylbLG, l'article 3a, paragraphe 2, alinéa 2 b) AsylbLG et l'article 2, paragraphe 1, alinéa 4, alinéa 1 AsylbLG apparaît arbitraire.

De plus, il est impossible pour une personne de remplir seule cette prétendue « obligation ». Elle dépend en effet de la coopération des autres personnes vivant en collectivité pour réaliser des économies, sans pour autant avoir le droit légal d'exiger cette coopération de leur part. À cet égard également, il existe une différence par rapport aux personnes vivant en couple. Ces dernières ont au moins la possibilité de quitter le logement collectif et de bénéficier ainsi de l'allocation de niveau 1 (Tribunal social de Landshut, arrêt du 14 octobre 2020 – S 11 AY 39/20 –, paragraphe 45). Conformément à l'article 53 de la loi sur l'asile, les résidents d'un logement collectif sont généralement tenus d'y rester après avoir quitté le centre d'accueil.

Les deux décisions citées par le défendeur (LSG Baden-Württemberg, décision du 13 février 2020 – L 7 AY 4273/19 ER-B – et LSG Berlin-Brandenburg, décision du 2 mars 2020 – L 15 AY 2/20 B ER –) sont dénuées de fondement argumentatif. Aucune des deux décisions n'aborde l'inconstitutionnalité des dispositions, mais se contente de rappeler l'obligation des juridictions de respecter la loi et le monopole de la Cour constitutionnelle fédérale en matière de déclaration d'inconstitutionnalité des normes juridiques.

En résumé, il convient de préciser qu'une interprétation littérale reviendrait à ce que le législateur, sans justification objective, enfreigne le principe qu'il a lui-même établi avec le RBEG, selon lequel « la redéfinition des niveaux de prestations standard pour les adultes (...) repose sur la simple distinction entre les adultes vivant seuls ou en colocation dans un appartement et, dans ce dernier cas, entre les personnes vivant en couple ». En effet, « conformément à l'intention du législateur, la redéfinition devrait dépendre exclusivement de la participation financière réelle et vérifiable à la gestion du ménage » (BT-Drs. 18/9984, p. 84).

(2) Si, aux fins d’un examen plus approfondi, le Sénat part du principe qu’une interprétation littérale des dispositions susmentionnées est inconstitutionnelle, il n’apparaît pas impossible que lesdites dispositions puissent faire l’objet d’une interprétation conforme à la Constitution, de sorte que, par réduction téléologique (résultat équivalent : un élément non écrit de l’infraction), elles ne s’appliquent pas aux situations de vie dans lesquelles les personnes concernées ne partagent pas effectivement un domicile avec au moins une autre personne (voir Cour sociale supérieure du Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, décision du 10 juin 2020 – L 9 AY 22/19 B ER – juris par. 19 ; Tribunal social de Berlin, décision du 19 mai 2020 – S 90 AY 57/20 ER – juris pars. 28 et suivants – au moins pendant la pandémie de COVID-19 ; Tribunal social de Brême, décision du 3 juillet 2020 – S 39 AY 55/20 ER –, juris ; Tribunal Social de Landshut, arrêt du 14 octobre 2020). 2020 – S 11 AY 39/20 –, juris ; Tribunal social de Marburg, décision du 28 août 2020 – S 9 AY 20/20 ER – juris para. 58 ; Tribunal social de Munich, décision du 10 février 2020 – S 42 AY 82/19 ER – juris paras. 56 et suiv.; voir aussi Frerichs dans jurisPK-SGB XII, 3e éd. 2020, § 3a AsylbLG par. 44 ; en vigueur également (notamment par mise en balance des intérêts) : Tribunal social supérieur de Saxe, décision du 23 mars 2020 – L 8 AY 4/20 B ER – juris para. 38 ; Tribunal social de Francfort-sur-le-Main, décision du 14 janvier 2020 – S 30 AY 26/19 ER –, juris ; Tribunal social de Hanovre, décision du 20 décembre 2019 – S 53 AY 107/19 –, juris ; Tribunal social de Kassel, décision du 13 juillet 2020 – S 12 AY 20/20 ER). Ceci correspond à une analogie selon laquelle l’article 3a, paragraphe 1, alinéa 2, point a) de la loi allemande sur le droit d’asile (AsylbLG) s’appliquent aux situations de logement dans lesquelles les personnes concernées ne vivent pas effectivement avec au moins une autre personne, ou bien la disposition d’exception prévue à l’article 2, paragraphe 1, alinéa 4, point 1 de la loi allemande sur le droit d’asile (AsylbLG) ne s’applique pas par réduction téléologique, de sorte que l’article 2, paragraphe 1, alinéa 1 et alinéa 2 de la loi allemande sur le droit d’asile (AsylbLG) sont applicables. À cet égard, il conviendrait d'examiner au cas par cas s'il existe une « participation financière réelle et vérifiable à la gestion (conjointe) du ménage » au sens de la loi sur les prestations de base pour les ménages (RBEG) (Frerichs, in : jurisPK-SGB XII, 3e éd. 2020, § 3a AsylbLG Rn. 44), c'est-à-dire si le bénéficiaire vit et gère son ménage avec d'autres personnes (par exemple, en faisant les courses et en préparant les repas ensemble) et si cela entraîne une diminution de ses besoins, notamment en matière d'alimentation, mais aussi de loisirs, de divertissement et de culture. En cas de doute, la décision serait prise en défaveur du fournisseur de prestations en vertu de la loi sur les prestations de base (AsylbLG), la charge de la preuve incombant à la partie bénéficiaire.

Les limites de l'interprétation conforme à la Constitution découlent des méthodes d'interprétation reconnues. Une compréhension d'une norme juridique qui contredit la volonté clairement exprimée du législateur ne saurait être justifiée, même par une interprétation conforme à la Constitution (BVerfGE 130, 372 <397 et suiv.> et références complémentaires).

L'objet de l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b) de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), de l'article 3a, paragraphe 2, alinéa 1, alinéa 2 b) de la même loi, et de l'article 2, paragraphe 1, alinéa 4, alinéa 1 de la même loi, est précisément d'inclure tout avantage financier dont bénéficient les personnes vivant en concubinage. Cet objectif est atteint par une réduction téléologique, ou un élément implicite de l'infraction, qui porte sur une activité économique conjointe effective. Une telle interprétation, conforme à la Constitution, permet d'éviter des préjudices inconstitutionnels dans les cas où les personnes concernées ne tirent aucun avantage économique du concubinage. Même après une telle interprétation, il subsiste des cas suffisants pour justifier l'application de la réglementation.

Cependant, malgré des doutes considérables quant à la constitutionnalité de l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b) de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), la 8e chambre du Tribunal social de Basse-Saxe-Brême (LSG) a argumenté de manière convaincante contre la possibilité d'une interprétation conforme à la Constitution (décision du 9 juillet 2020 – L 8 AY 52/20 B ER –, juris par. 30) : « Les dispositions – contrairement à la vie en appartement – visent un logement collectif sans imposer la présence d'un foyer partagé. Même en admettant cet élément (non écrit) de l'infraction, une application (directe) du niveau de besoins 1, conformément à l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 1, et au paragraphe 2, alinéa 1 de l'AsylbLG, serait néanmoins problématique en l'espèce, car les personnes concernées ne vivent pas – comme l'exigent les dispositions – dans un logement collectif. » « Appartement au sens de l’article 8 ». Le paragraphe 1 de la loi sur les prestations de base (RBEG) ne s’applique pas, mais plutôt – comme auparavant – aux logements collectifs (ici, aux logements en colocation). Avec la RBEG, en vigueur depuis 2017, le législateur a délibérément abandonné le lien entre la détermination du montant des prestations de base et la capacité à gérer son propre ménage, car il n’était pas suffisamment clair auparavant que la détermination du montant de la prestation de base applicable devait dépendre du poids des dépenses de consommation liées au ménage (...). Selon l’exposé des motifs de l’article 3a de la loi sur les prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), le législateur (...) n’exige pas nécessairement des économies de coûts effectives, mais seulement la possibilité qu’elles puissent être réalisées de manière « raisonnable ». Les résidents sont ainsi « tenus de faire tous les efforts raisonnables pour bien vivre ensemble dans le logement collectif (...) ».

Toutefois, le Sénat écarte ces doutes quant à savoir si les limites méthodologiques de l'interprétation constitutionnelle sont dépassées dans le cadre des procédures préliminaires de protection juridique.

Premièrement, l’exposé des motifs du projet de loi renvoie, dans le paragraphe pertinent, aux exigences constitutionnelles énoncées dans l’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale du 27 juillet 2016 – 1 BvR 371/11 – juris, par. 53 (Journal officiel du Bundestag 19/10052, p. 24). À cet égard, un examen approfondi soulève des doutes quant à savoir si la simple insistance sur l’obligation de « faire tout son possible pour vivre en harmonie dans la communauté » permet de conclure que le législateur entend garantir une sécurité absolue, même si le résultat est inconstitutionnel. En revanche, bien que n'étant pas le pouvoir législatif, le gouvernement fédéral, en tant qu'auteur des considérations s'opposant à une interprétation conforme à la Constitution, envisage actuellement la possibilité d'une telle interprétation (BT-Drs. 19/20984, p. 4) : « Compte tenu de la situation pandémique, imprévisible lors du processus législatif, le gouvernement fédéral estime que, dans des cas exceptionnels, une réduction téléologique de l'article 3a, paragraphe 1, point 2b, et du paragraphe 2, point 2b, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) peut être envisagée à titre transitoire. Une réduction téléologique de la disposition, entraînant l'application du niveau de besoins 1 conformément à l'article 3a, paragraphe 1, point 1, et au paragraphe 2, point 1, de l'AsylbLG, est possible dans la mesure où, compte tenu de toutes les circonstances propres à chaque cas, et notamment des spécificités spatiales et organisationnelles des hébergements collectifs, les mesures nécessaires de lutte contre l'infection ont été prises et limitent significativement la possibilité de transmission. » « d’activité économique communautaire ». Bien que cette déclaration du gouvernement fédéral ne constitue pas une ligne directrice d’interprétation, compte tenu des nombreuses voix importantes qui plaident pour une interprétation conforme à la Constitution et des pratiques administratives mises en œuvre dans certains districts en raison de la pandémie de COVID-19, le Sénat ne peut écarter des perspectives de succès suffisantes dans le cadre d’une procédure d’injonction préliminaire pour de simples raisons méthodologiques. Il semble en effet fort probable que, malgré ces préoccupations méthodologiques, l’interprétation conforme à la Constitution devienne la jurisprudence dominante.

Le Sénat ajoute simplement qu'un calcul conforme à la Constitution des besoins essentiels ne peut être effectué en vertu de l'article 6, paragraphe 1, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG). Compte tenu du libellé et de la structure systématique de cette disposition, l'octroi de prestations forfaitaires récurrentes en espèces est exclu (voir Tribunal social fédéral, arrêt du 25 octobre 2018 – B 7 AY 1/18 R –, point 17 du droit).

(3) Les exigences de l’article 3a, paragraphe 1, phrase 1, n° 2 b) AsylbLG, de l’article 3a, paragraphe 2, phrase 1, n° 2 b) AsylbLG et de l’article 2, paragraphe 1, phrase 4, n° 1 AsylbLG, telles qu’interprétées conformément à la constitution, ne sont pas satisfaites (pour le montant résultant de la réclamation, voir ci-dessous cc)).

D'après ses déclarations claires et non contestées, le requérant vit dans un logement collectif, à l'écart des autres résidents, beaucoup plus jeunes. Il occupe une chambre individuelle avec sa propre kitchenette. Il partage uniquement la salle de bains avec une famille turque de quatre personnes et deux enfants, qui vit dans la chambre d'en face. Il ne partage ni produits d'hygiène, ni nourriture, ni quoi que ce soit d'autre avec cette famille. Compte tenu de la configuration du logement collectif, caractérisé par des cuisines séparées pour chaque résident, cuisiner avec la famille voisine est pratiquement impossible.

(bb) L’article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b), de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), l’article 3a, paragraphe 2, alinéa 2 b), de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG) et l’article 2, paragraphe 1, alinéa 4, point 1, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), sont, après une interprétation littérale et un examen sommaire, incompatibles avec l’article 1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDF), l’article 20 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDF) combiné à l’article 17, paragraphes 2 et 5, de la directive relative à l’accueil (voir bb)(1), (2) et (3)). Du fait de la violation simultanée des droits fondamentaux de l’Union européenne, l’obligation d’interpréter les dispositions conformément à la directive, qui est soumise aux mêmes incertitudes que l’interprétation conforme à la Constitution, ne s’applique pas en l’espèce. En effet, la primauté de l’application des articles 1 et 20 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne conduit à la non-application des exceptions prévues à l’article 3a(1), alinéa 1, point 2 b), de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), à l’article 3a(2), alinéa 1, point 2 b), de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG) et à l’article 2(1), alinéa 4, point 1, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), qui sont contraires au droit de l’UE, et à l’application des niveaux de prestations standard pour les personnes seules, quelle que soit leur situation de logement (voir bb)(4)).

(1) Le requérant relève du champ d’application personnel de la directive relative à l’accueil, conformément à l’article 3, paragraphe 1. Ce ressortissant afghan a déposé une demande d’asile le 7 août 2019 ; il est donc un ressortissant de pays tiers qui a sollicité une protection internationale sur le territoire d’un État membre (pour la demande de protection internationale au sens de l’article 3, paragraphe 1, de la directive relative à l’accueil, voir l’article 13, paragraphe 2, de la loi sur l’asile) ; il est titulaire d’un titre de séjour et est donc autorisé à demeurer sur le territoire en qualité de demandeur d’asile au sens de l’article 3, paragraphe 1, dernière phrase, de la directive relative à l’accueil.

(2) Après examen préliminaire, il apparaît que l’article 3a(1), alinéa 1, point 2(b) de la loi relative aux prestations aux demandeurs d’asile (AsylbLG), l’article 3a(2), alinéa 1, point 2(b) de l’AsylbLG et l’article 2(1), alinéa 4, point 1 de l’AsylbLG ne sont pas compatibles avec le niveau de prestations requis par l’article 1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDF), l’article 20 de la Charte des droits fondamentaux combiné à l’article 17, paragraphes 2 et 5, de la directive relative à l’accueil. Conformément à l’article 17, paragraphe 2, de la directive relative à l’accueil, les États membres veillent à ce que les prestations matérielles accordées dans le cadre de l’accueil correspondent à un niveau de vie suffisant qui garantisse la subsistance et la protection de la santé physique et mentale des demandeurs. Les États membres veillent à garantir ce niveau de vie aux personnes ayant besoin de protection au sens de l’article 21 de la directive relative à l’accueil et aux personnes détenues. Lorsque les États membres fournissent une aide matérielle sous forme d’allocations ou de bons d’achat dans le cadre de la procédure d’accueil, le montant de cette aide est déterminé conformément à l’article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l’accueil, en fonction du niveau d’assistance que l’État membre concerné applique, conformément à sa législation ou à sa pratique nationale, pour garantir un niveau de vie suffisant à ses ressortissants. Les États membres peuvent, à cet égard, traiter les demandeurs d’asile moins favorablement que leurs propres ressortissants, notamment lorsque l’aide matérielle est fournie en partie sous forme d’avantages en nature ou lorsque le niveau d’assistance applicable à leurs ressortissants vise à garantir un niveau de vie supérieur à celui prévu pour les demandeurs d’asile en vertu de la présente directive (article 17, paragraphe 5, deuxième phrase, de la directive relative à l’accueil). Conformément à l’article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la dignité humaine est inviolable et doit être respectée et protégée. Selon l'article 20 du Code des lois fédérales (CFR), tous les individus sont égaux devant la loi.

L’article 17 de la directive relative à l’accueil des demandeurs d’asile confère aux États membres une large marge de manœuvre pour l’élaboration de cette réglementation. Bien que le considérant 11 indique que la réglementation vise à créer des conditions de vie comparables pour les demandeurs d’asile dans tous les États membres, elle ne prescrit pas un niveau uniforme de prestations à l’échelle européenne. Ce niveau dépend plutôt de ce qui est jugé approprié dans le contexte national concerné (Hruschka, ZIAS 2020, p. 113-117). Le facteur déterminant est la satisfaction des besoins individuels (Peek/Tsourdi, in : Hailbronner/Thym, EU Immigration and Asylum Law, 2e éd. 2016, art. 17, par. 11), comme le suggèrent également la référence à la vulnérabilité particulière visée à l’article 17, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive relative à l’accueil des demandeurs d’asile et le caractère conditionnel des prestations prévu à l’article 17, paragraphe 3, de cette même directive. Le « niveau de vie adéquat » visé à l’article 17, paragraphe 2, de la directive relative à l’accueil, en tant que concept juridique à interpréter de manière autonome au sein de l’Union, sert néanmoins à établir des exigences de fond pour les États membres afin de déterminer le niveau des prestations, car cette disposition est étroitement liée à la protection de la dignité humaine. Les considérants 11, 18 et 25 de la directive relative à l’accueil le démontrent, en faisant explicitement référence à un niveau de vie digne qui va au-delà de la simple garantie de subsistance matérielle (Janda, dans : Wollenschläger (dir.), Espace européen de libre circulation, EnzEuR, vol. 10, 2e éd., 2021, § 25, par. 57, et références complémentaires). La littérature est unanime sur le fait que cela inclut également le minimum matériel pour l'interaction sociale et l'autodétermination au sein de la communauté (Peek/Tsourdi, dans : Hailbronner/Thym, EU Immigration and Asylum Law, 2e éd. 2016, art. 17 par. 12 avec d'autres références ; voir aussi Janda, dans : Wollenschläger aaO, § 25 par. 57). La Cour de justice de l’Union européenne tire également des éléments essentiels du droit à la garantie d’un niveau de vie suffisant de la garantie de la dignité humaine (voir également CJUE, arrêt du 12 novembre 2019 – affaire C-233/18 – Haqbin, point 46 du traité de jurisprudence) : le considérant 11 énonce que, notamment, des normes minimales d’accueil des demandeurs d’asile doivent être établies afin de leur permettre de vivre dans la dignité dans des circonstances normales, et il en découle que le niveau de soutien financier doit être suffisant pour une telle vie (CJUE, arrêt du 27 février 2014, affaire C-79/13 – Saciri, points 39 et suivants du traité de jurisprudence sur la disposition antérieure). En outre, le contexte général et systématique, l’objectif de la directive relative à l’accueil et l’exigence, au titre de l’article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de respecter et de protéger la dignité humaine, font obstacle à la privation, même temporaire, d’un demandeur d’asile de la protection offerte par les normes minimales prévues par cette directive (CJUE, arrêt du 27 février 2014, affaire C-79/13 – Saciri, point 35 ; cf. arrêt du 27 septembre 2012 – Cimade et GISTI –, point 56, tous deux concernant la directive précédente). Le Sénat considère donc l'article 17 de la directive relative à l'accueil comme une concrétisation du droit à un niveau de vie minimum garanti, garant de la dignité humaine, lequel trouve son origine non seulement dans la Loi fondamentale allemande, mais aussi dans le droit de l'Union européenne, au sein du droit fondamental à la protection de la dignité humaine, et plus précisément à l'article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (pour comparaison : Janda, ZESAR 2014, 434 <437>). Du fondement de ce droit, fondé sur la dignité humaine, et du principe général d'égalité énoncé à l'article 20 de la Charte des droits fondamentaux, découle déjà, en vertu du droit primaire, le principe énoncé à l'article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l'accueil : le niveau des prestations que l'État membre détermine pour couvrir les besoins et garantir un « niveau de vie suffisant » ne peut, sans justification objective, s'écarter du niveau accordé aux ressortissants du pays d'accueil. La « garantie » d’un niveau de vie adéquat comprend l’assurance que les États membres doivent garantir ce niveau de vie de manière permanente et sans interruption (CJUE, arrêt du 12 novembre 2019 – affaire C-233/18 – Haqbin, point 50 du droit relatif à l’article 20, paragraphe 5, de la directive relative à l’accueil), c’est-à-dire qu’en cas de besoin, les prestations conformes à l’article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l’accueil « doivent » être fournies sans interruption (cf. CJUE, arrêt du 14 mai 2020 – affaires C-924/19 PPU et C-925/19 PPU – FMS et al., points 253 et suivants du droit ; Hruschka, in : Wollenschläger (dir.), Espace européen de libre circulation, EnzEuR vol. 10, 2e éd. 2021, § 25, point 167).

À l’instar de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale (arrêt du 5 novembre 2019 – 1 BvL 7/16 –), la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne considère que l’exception à ces principes, à savoir un manque partiel de ressources vitales, n’est compatible avec l’article 1 de la Charte des droits fondamentaux que sous des conditions strictes, à savoir uniquement dans la mesure où ce manque est prévu par la législation dérivée (par exemple, les sanctions prévues à l’article 20 de la directive relative à l’accueil) et où le principe de proportionnalité est respecté (CJUE, arrêt du 12 novembre 2019 – affaire C-233/18 – Haqbin). Dans le cadre du test de proportionnalité, l’article 1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDF) fixe une limite inférieure absolue selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) : même en imposant une sanction, il est incompatible avec l’article 1 de la CDF que la personne concernée soit placée dans une situation de précarité matérielle extrême qui l’empêche de satisfaire ses besoins les plus élémentaires, tels que se loger, se nourrir, se vêtir et se laver, et qui porte atteinte à sa santé physique ou mentale ou la place dans un état de dénuement incompatible avec la dignité humaine et qui constituerait également une violation de l’article 4 de la CDF (voir CJUE, arrêt du 12 novembre 2019 – affaire C-233/18 – Haqbin, point 46). Il convient donc d’établir une distinction – contrairement à l’article 1, paragraphe 1, combiné à l’article 20, paragraphe 1, de la Loi fondamentale – entre, d’une part, la protection de la dignité humaine en tant que principe fondamental permettant de déterminer un niveau de vie approprié et, d’autre part, le « noyau de la dignité humaine », quasi inaliénable, qui ne saurait être enfreint, même par une sanction (voir Peek/Tsourdi, dans Hailbronner/Thym, <i>EU Immigration and Asylum Law</i>, 2<sup>e</sup> éd. 2016, article 17, paragraphe 13 et suivants). Il ne faut toutefois pas en conclure, à tort, que la marge de manœuvre au-delà de ce seuil minimal absolu relève de la compétence du législateur national, pour autant que la réduction du niveau de vie soit proportionnée. En lien avec la « garantie » prévue à l’article 17, paragraphe 2, de la directive relative à l’accueil, le Sénat conclut de cette doctrine qu’il convient de faire une distinction entre une différenciation fondée sur les besoins, qui doit être objectivement justifiée notamment au regard de l’article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l’accueil, et une sanction en cas de véritable insuffisance, qui est soumise à un test de proportionnalité strict et à la limite inférieure susmentionnée conformément à l’article 20 de la directive relative à l’accueil.

Le cas présent n'étant pas lié à une sanction, la justification du niveau de prestation inférieur ne peut découler que des exigences de l'article 17, paragraphes 2 et 5, de la directive relative à l'accueil, combinées aux articles 1 et 20 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (CDF) concernant une différenciation générale et abstraite des prestations. L'article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l'accueil mentionne expressément comme motifs de justification d'un taux de prestation inférieur à celui applicable aux nationaux l'octroi de prestations en nature et le dépassement du seuil de subsistance minimum inhérent au système de revenu de base de l'État membre. Toutefois, les motifs de dérogation mentionnés à l'article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l'accueil ne sont pas exhaustifs (« notamment »). En raison du principe de la couverture fondée sur les besoins, également consacré par le droit de l'UE, le Sénat considère comme justifiées les différenciations qui répondent spécifiquement aux besoins différenciés des demandeurs d'asile, conformément à la norme établie par la Cour constitutionnelle fédérale dans les arrêts BVerfGE 132 et 134. Compte tenu de l'exigence d'une « garantie » complète et fondée sur les besoins de subsistance adéquate, seules les différenciations « à la baisse » par rapport au niveau de prestation accordé aux nationaux peuvent être justifiées si elles reposent sur les besoins individuels des demandeurs en tant que personnes sollicitant une protection internationale.

(3) Au regard de cette norme, les niveaux de prestations prévus à l’article 3 bis, paragraphe 1, alinéa 2 b), AsylbLG et à l’article 2, paragraphe 1, alinéa 4, alinéa 1, AsylbLG, sont, après un examen préliminaire, contraires au droit de l’Union européenne. Comme indiqué précédemment, le niveau de prestation inférieur de 90 % par rapport aux personnes seules vivant en appartement ne repose pas sur la différence entre les prestations en nature et les prestations en espèces au sens de l’article 17, paragraphe 5, de la directive relative à l’accueil. Il s’applique exclusivement aux prestations en espèces. Ces dernières sont par ailleurs indépendantes des prestations en nature que constitue un logement collectif (pour les autres besoins déjà pris en compte, voir ci-dessous cc). Comme l'a déjà montré l'analyse constitutionnelle, la réduction de dix pour cent ne repose ni sur une diminution de l'objectif du système de prestations sociales au-delà du seuil de subsistance, puisque le barème de prestations standard (RBEG), qui sert de base au montant des prestations, vise précisément à déterminer un niveau de vie minimum digne, ni sur les besoins spécifiques des demandeurs d'asile. Même en supposant qu'une raison objective liée aux besoins puisse suffire, une telle raison fait défaut, car le législateur s'est écarté de son propre système de détermination des barèmes de prestations standard sans aucun fondement empirique. En effet, contrairement à d'autres applications du barème de prestations standard ou aux dispositions parallèles de l'article 3a de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), le législateur n'exige pas la prise en compte des dépenses de subsistance partagées comme condition préalable. En outre, la norme de l'article 20 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui garantit également l'égalité à l'égard du législateur, ne fournit aucune justification objective à un traitement inégal par rapport aux autres demandeurs célibataires, car il est incompréhensible que les personnes célibataires demandant une protection internationale et vivant en logement collectif reçoivent des prestations inférieures à celles des personnes célibataires dans la même situation vivant dans un appartement partagé.

(4) En conséquence juridique, le Sénat est tenu de ne pas appliquer les normes qui conduisent à une réduction par rapport au niveau de prestation standard 1 (ou son équivalent dans la section 3a AsylbLG).

Bien que l’article 17 de la directive relative à la réception, considéré isolément, constitue un mandat législatif non directement applicable par les juridictions des États membres, cette interprétation isolée impliquerait, selon l’opinion dominante, que les juridictions des États membres ne seraient tenues de l’interpréter conformément à la directive qu’après l’expiration du délai de transposition. Si une telle application s’avérait impossible au regard de la méthodologie de l’État membre, la non-application d’une disposition législative nationale par le principe de primauté ne serait pas envisageable. Il faudrait plutôt orienter la personne concernée vers une action en dommages-intérêts pour non-application de la directive (voir, pour l'ensemble et l'état de l'opinion : Schroeder, dans : Streinz, EUV/AEUV, 3e éd. 2018, art. 288 TFUE par. 108 ; Calliess/Kahl/Puttler, dans : Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5e éd. 2016, art. 4 EUV par. 96-100, plaidant pour un pouvoir de la juridiction de l'État membre de déclarer une directive invalide indépendamment de son applicabilité directe).

Il a toutefois été démontré précédemment que l’article 17 de la directive relative à la réception ne fait que reprendre les articles 1 et 20 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les droits fondamentaux garantis par les articles 1 et 20 sont des droits subjectifs directement exécutoires (concernant l’article 1, voir Jarass, GRC, 4e éd. 2021, article 1, paragraphe 2 et article 20, paragraphe 2, avec les références complémentaires correspondantes). Ces décisions lient le Sénat en sa qualité de juridiction nationale en l'espèce, car la question de savoir si l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b), de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), l'article 3a, paragraphe 2, alinéa 2 b), de la même loi et l'article 2, paragraphe 1, alinéa 4, point 1, de la même loi relève de la « mise en œuvre du droit de l'Union » au sens de l'article 51, paragraphe 1, alinéa 1, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (CDF). Les droits subjectifs issus de la Charte bénéficient d'une primauté d'application en matière de droit par les juridictions nationales ; ces dernières ont l'obligation légale de respecter cette primauté (cf. article 4, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne – TUE). Ceci s’applique également si l’application des droits fondamentaux de la Charte des droits fondamentaux (CDF) est fondée sur l’article 51 de la CDF par une disposition d’une directive qui n’est pas directement applicable (voir, concernant le problème parallèle du manque d’applicabilité directe de la directive dans les relations horizontales et de l’article 21 de la CDF : CJUE, arrêt du 19 janvier 2010, affaire C-555/07 – Kücükdevici, Rec. 2010, I-365, cité dans juris, points 21 et suivants, 53 ; cf. déjà arrêt du 22 novembre 2005, affaire C-144/04 – Mangoldt, Rec. 2005, I-9981, cité dans juris, points 76-77). Il en va de même dans le cas d’une interprétation méthodologiquement impossible conforme à la directive, à savoir la primauté du droit fondamental de l’Union contenant le principe juridique correspondant (voir en détail CJUE, arrêt du 17 avril 2018, affaire C-414/16 – Egenberger, juris, points 75 à 81).

La conséquence juridique de la primauté de l'application est la non-application de l'élément constitutif de l'infraction ou de la disposition partielle établissant l'incompatibilité avec le droit de l'Union européenne. Étant donné que, selon la structure systématique de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) – comme le démontrent notamment la structure interne de l'article 2 AsylbLG et le système de revenu de base servant au calcul des besoins essentiels – les dispositions suivantes constituent des exceptions : article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b) AsylbLG, article 3a, paragraphe 2, alinéa 2 b) AsylbLG et article 2, paragraphe 1, alinéa 4, alinéa 1 AsylbLG. Par conséquent, le demandeur doit être placé dans une situation où les dispositions applicables aux personnes seules ne vivant pas en logement collectif lui sont applicables.

(cc) Étant donné que soit les conditions prévues à l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 b) AsylbLG, à l'article 3a, paragraphe 2, alinéa 1 b) AsylbLG et à l'article 2, paragraphe 1, alinéa 4, alinéa 1 AsylbLG, telles qu'interprétées conformément à la Constitution, ne sont pas remplies, soit, en raison de la primauté du droit de l'UE, le demandeur doit être traité comme une personne seule ne vivant pas dans un logement collectif, le montant des prestations est calculé conformément à l'article 3a, paragraphe 1, alinéa 2 a) AsylbLG, à l'article 3a, paragraphe 2, alinéa 1, alinéa 2 a) AsylbLG ou à l'article 2, paragraphe 1, alinéa 1, paragraphe 2 AsylbLG.

Pour la période allant jusqu'au 11 novembre 2020 inclus, cela se traduit par une augmentation de 35 € (octobre 2020) et de 12,73 € (§ 3a par. 1 phrase 1 no. 2 a) AsylbLG, § 3a par. 2 phrase 1 no. 2 a) AsylbLG, au prorata pour novembre 2020) (voir le tableau ci-dessus).

Pour la période du 12 novembre 2020 au 31 décembre 2020, le droit à l'allocation au titre de l'article 2 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) est calculé comme suit, ce calcul étant applicable uniquement dans le cadre de la présente procédure d'injonction préliminaire : le point de départ est l'allocation de base de niveau 1, d'un montant de 432 €, diminuée au minimum de la prestation de fait en nature prévue à l'article 4 de l'enquête sur les revenus et les dépenses (EVS), d'un montant de 35,01 €, et généralement diminuée de toute autre prestation en nature prévue à l'article 2, paragraphe 2, de l'AsylbLG. À cet égard, le Sénat présume que les besoins du demandeur au titre de l'article 4 de l'EVS (logement, énergie et entretien du logement) étaient et sont intégralement couverts par des prestations en nature. Par conséquent, le caractère vague et incomplet de la disposition relative aux prestations dans la décision du 14 janvier 2021 (voir ci-dessous), qui ne mentionne que les déductions sans prévoir de prestations en nature, est sans effet, du moins au regard des normes applicables aux procédures d'injonction préliminaire. Le Sénat pouvait présumer que cette exigence était pleinement satisfaite en pratique et continuerait de l'être. La situation est toutefois différente concernant le poste de facture intitulé « Réduction moindre : autres motifs (voir annexe !) », d'un montant de 24,44 €. Si un organisme de prestations entend octroyer des prestations au titre de l'article 2 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG) en partie sous forme de prestations en nature, conformément à l'article 2, paragraphe 2, de l'AsylbLG, une clause exécutoire doit préciser quelles prestations seront fournies en nature si un montant correspondant doit être déduit du solde de la prestation en espèces. Malgré la demande du Sénat, le défendeur n'a pas précisé à quelle disposition se réfère l'expression « Réduction moindre : autres motifs (voir annexe !) ». Si la déduction en question concerne l'article 5 de l'avis d'imposition (ameublement, électroménager, gestion courante du ménage), que Schwabe, ZfF 2020, 1<3>, quantifie à 24,34 € dans les cas de réduction d'impôt (article 5 de la loi allemande sur les prestations de retraite de 2017), ce qui semble plausible compte tenu de la fourniture de biens ménagers en nature requise par l'article 3a, paragraphe 2 de la loi allemande sur l'asile (AsylbLG), alors l'autorisation correspondante pour ces prestations fait défaut. Le dossier ne contient qu'un versement unique de 29,41 €, effectué le 2 mars 2020, pour l'achat de vaisselle, ce qui ne correspond manifestement pas aux besoins couverts par l'allocation prévue à l'article 2 de la loi allemande sur l'asile (AsylbLG) à compter de novembre 2020. Contrairement aux besoins visés à l'article 4, on ne peut présumer ici que les besoins sont pleinement satisfaits, car les biens ménagers potentiellement utilisés par le demandeur ne représentent qu'une partie des besoins couverts par l'article 5. La décision ne prévoyant aucune disposition relative aux prestations en nature et l'intimé n'ayant formulé aucune observation à ce sujet, l'article 2, paragraphe 2, de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG), applicable en l'espèce, ne saurait être interprété comme une disposition prévoyant des prestations en nature ; par conséquent, des prestations en espèces doivent être accordées, sans autre déduction possible. En conséquence, le demandeur a démontré de manière crédible son droit à des prestations d'un montant de 396,99 € par mois pour l'année 2020 (432 € - 35,01 €) conformément à l'article 2 de la loi relative aux prestations aux demandeurs d'asile (AsylbLG).

Pour la période du 12 au 30 novembre 2020, la demande de 251,43 € (19/30 de 396,99 €) est compensée par une subvention de 211,18 € ; le demandeur peut donc prétendre à un versement supplémentaire de 40,25 €. En décembre 2020, la demande de 396,99 € est supérieure de 63,55 € aux prestations accordées.

Il en va de même pour la période à compter du 1er janvier 2021, le Sénat, en raison de la nouvelle réglementation, fondant sa décision pour cette année exclusivement sur l'article 5 du RBEG 2021 (Règlement relatif à la rémunération des personnes socialement défavorisées). L'allocation de base de 446 € n'a donc été réduite que de 36,87 € du fait de l'octroi d'aides en nature, notamment pour l'énergie domestique. Le montant de 409,13 € est ainsi supérieur de 64,17 € aux allocations de 344,96 € accordées en janvier 2020.

b) Compte tenu de l'écart entre les prestations accordées et les demandes de mesures conservatoires justifiées, s'élevant récemment à 64,17 € par mois, le bien-fondé de l'injonction ne saurait être contesté. Cet écart représente actuellement 14,4 % de la prestation de base et persiste indéfiniment. Si, dans certains cas particuliers, un déficit plus important peut paraître acceptable au regard de l'article 19, paragraphe 4, de la Loi fondamentale, malgré l'importance de garantir un niveau de vie minimum digne au sens de l'article 1, paragraphe 1, combiné à l'article 20, paragraphe 1, de la Loi fondamentale (voir Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 1er octobre 2020 – 1 BvR 1106/20 –, juris), par exemple s'il s'agit d'un versement unique ou de montants mineurs dont le non-paiement n'entraînerait pas de préjudice significatif, un déficit permanent de 14,4 % est inacceptable.

c) En l’absence de circonstances particulières et le défendeur, contrairement à ses affirmations, continuant d’octroyer des prestations mensuellement, le Sénat limite la mesure provisoire jusqu’au 31 mai 2021, soit le mois suivant la présente décision. Le Sénat présume que, si la situation demeure inchangée, le défendeur continuera d’octroyer les prestations prévues aux présentes au-delà de cette date. À l’instar du Sénat, le défendeur est également tenu, en vertu des principes généraux (article 4, paragraphe 3, du TUE), de respecter la primauté du droit de l’Union européenne. Il convient toutefois de noter qu’au moins un autre district de Hesse a, du fait de la pandémie, appliqué une interprétation des dispositions pertinentes conforme à la Constitution.

3. La décision relative aux dépens est fondée sur l'application de l'article 193 de la loi relative aux tribunaux sociaux (SGG). Le Sénat a tenu compte du fait que le requérant avait obtenu gain de cause sur le fondement de sa demande. Bien que sa demande de déduction supplémentaire, formulée dans la décision du 14 janvier 2021, n'ait pas abouti dans son intégralité, le défendeur a néanmoins été tenu de rembourser les dépens, ceux-ci étant dus à la formulation incompréhensible, même pour les juristes, de sa requête.

Cette décision n’est pas susceptible d’appel en vertu de l’article 177 de la loi sur les tribunaux sociaux (SGG).

DÉCISION

Dans la procédure d'appel

RAISONSI.

II.

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RAISONS
I.