VERDICT
BVerwG 6 C 9.20
OVG 15 A 3138/18
Dans le cadre du conflit administratif
la femme xxx
Demandeur, appelant et intimé en appel,
– Représentants légaux :
1. Cabinet d'avocats Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen
2. Avocat Dr. Philipp Schulte,
Grolmanstraße 39, 10623 Berlin –
contre
le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie,
représenté par la préfecture de police d'Aix-la-Chapelle,
Trierer Straße 501, 52078 Aix-la-Chapelle,
défendeurs, intimés en appel et appelants dans la procédure de révision,
La 6e chambre du Tribunal administratif fédéral,
lors de l'audience du 24 mai 2022,
présidée par le professeur Kraft, et composée des juges Möller, Hahn et Tegethoff, et du juge Gamp,
reconnu comme légitime :
Le recours du défendeur contre la décision du Tribunal administratif supérieur du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie du 16 juin 2020 est rejeté.
Les frais de la procédure d'appel seront à la charge du défendeur.
RAISONS
JE.
Les parties sont en désaccord sur la question de savoir si une parcelle de terrain agricole, utilisée lors du « Camp climatique 2017 » dans la région minière de lignite rhénane pour l’installation des tentes des participants et des sanitaires, était imputable au camp climatique en tant que rassemblement protégé par l’article 8 de la Loi fondamentale et relevait du champ d’application de la loi (fédérale) sur les rassemblements et les manifestations (loi sur les rassemblements – VersammlG) dans sa version promulguée le 15 novembre 1978 (Journal officiel fédéral I, p. 1789), qui était encore en vigueur en Rhénanie-du-Nord-Westphalie à l’époque pertinente en vertu de l’article 125a, paragraphe 1, alinéa 1, de la Loi fondamentale et avait été modifiée en dernier lieu par la loi du 8 décembre 2008 (Journal officiel fédéral I, p. 2366).
Par courriers datés du 24 juillet et du 7 août 2017, le plaignant a enregistré le camp pour le climat comme rassemblement public en plein air auprès du commissariat de police d'Aix-la-Chapelle, autorité compétente en matière de rassemblements, conformément à l'article 14 de la loi sur les rassemblements. Le camp devait se tenir du 18 au 29 août 2017 dans une prairie au nord de Peringsmaar, près de Bedburg. Durant leur séjour de plusieurs jours, les participants exprimaient leur protestation individuelle et collective contre la destruction des communautés établies, ainsi que contre la dégradation de l'environnement et du climat, causées par l'extraction et la combustion du lignite. Pendant plusieurs jours, ils ont démontré une forme de coexistence démocratique et respectueuse de l'environnement, à la base, en opposition à la logique destructrice de l'exploitation. L'« École d'été de la décroissance 2017 », avec ses différentes modalités de participation, faisait partie intégrante du rassemblement. Le nombre de participants était susceptible de varier, sans toutefois dépasser 6 000 personnes présentes simultanément. Des chapiteaux, des cuisines de campagne, des tentes pour le ravitaillement et les événements, une scène, un système de sonorisation, des générateurs et des toilettes sèches seraient installés. Un espace serait également prévu pour que les tentes des participants puissent y dormir et pour les sanitaires.
Par arrêté du 14 août 2017, le commissariat de police d'Aix-la-Chapelle a confirmé le campement pour le climat comme un rassemblement « préventif », se référant à la protection juridique provisoire accordée par la Cour constitutionnelle fédérale dans sa décision de chambre du 28 juin 2017 – 1 BvR 1387/17 – (NVwZ 2017, 1374) pour un soi-disant campement de protestation lors du sommet du G20 à Hambourg à l'été 2017. Sur la base d'une condition imposée en vertu de l'article 15, paragraphe 1, de la loi sur les rassemblements, elle a interdit la tenue du campement sur la prairie spécifiée dans la demande et a attribué au plaignant une ancienne gravière et un terrain de sport à Erkelenz comme site de rassemblement. Après avoir loué la parcelle agricole n° 55, cadastrée dans le district cadastral xxx (ci-après : parcelle n° 55), la plaignante a déclaré, par lettre du 18 août 2017, que le campement climatique se tiendrait sur cette propriété ainsi que sur le terrain de sport adjacent à Erkelenz. Par arrêté du 18 août 2017, le commissariat de police d’Aix-la-Chapelle a modifié l’autorisation locale délivrée le 14 août 2017 et a désigné la parcelle n° 55 et le terrain de sport d’Erkelenz comme zones de rassemblement pour la plaignante. Les participants au rassemblement étaient autorisés à installer leurs tentes sur le terrain de sport.
Après l'occupation du terrain de sport d'Erkelenz par les tentes des participants au camp, la plaignante a libéré une autre parcelle agricole qu'elle louait – la parcelle 65, district cadastral xxx (ci-après : parcelle 65), située à 800 mètres de la parcelle 55 – afin d'y installer des tentes et des sanitaires. Par courrier du 22 août 2017, elle a informé le commissariat de police d'Aix-la-Chapelle que la parcelle 65 faisait partie du camp pour le climat. Le commissariat a émis le même jour une ordonnance rejetant la parcelle 65 comme zone de rassemblement. Au regard du droit des rassemblements, il n'existe aucun fondement juridique pour qualifier de zone du camp pour le climat, où aucun rassemblement n'a lieu, mais où des tentes et des sanitaires sont installés, et qui, contrairement au terrain de sport d'Erkelenz utilisé de la même manière, n'appartient pas au secteur public, de zone considérée comme faisant partie du camp pour le climat, lequel est (par précaution) assimilé à un rassemblement.
Le 14 mars 2018, le demandeur a introduit une action en jugement déclaratoire visant à faire constater l'illégalité de l'arrêté du commissariat de police d'Aix-la-Chapelle du 22 août 2017, celui-ci rejetant la parcelle 65 comme lieu de rassemblement. Le tribunal administratif a débouté le demandeur. Sur appel, la Cour administrative supérieure, par une décision rendue conformément à l'article 130a du Code de procédure administrative (VwGO), a modifié le jugement de première instance et a fait droit à la demande en jugement déclaratoire. L'action était recevable en qualité d'action en jugement déclaratoire au sens de l'article 43, paragraphe 1, du VwGO. L'intérêt légitime à obtenir un jugement déclaratoire résidait dans le risque de récidive. L'action était fondée car, du fait de son utilisation dans le cadre du rassemblement en question, la parcelle 65 relevait directement – et non indirectement – de la protection conférée par l'article 8 de la Loi fondamentale (GG), et la loi relative aux rassemblements était applicable. Le champ d'application de la protection conférée par l'article 8 de la loi allemande sur la gouvernance (GG) a été étendu au camp pour le climat en tant que tel, la parcelle 55 constituant son principal lieu d'activité. Selon le plaignant, les personnes rassemblées au camp, situé près de la mine de lignite à ciel ouvert de Garzweiler, entendaient influencer collectivement l'opinion publique sur les questions de protection du climat, de production et d'approvisionnement énergétiques. Le fait que le camp pour le climat ait été conçu comme un événement permanent n'y faisait pas obstacle. Les activités de l'« École d'été sur la décroissance 2017 », intégrée au camp, étaient pour la plupart étroitement liées thématiquement au sujet du camp pour le climat et, compte tenu de leur nature générale, ne remettaient pas en cause son statut de rassemblement. La dimension de rassemblement du camp pour le climat s'étendait à la zone d'hébergement de nuit située sur la parcelle 65, qui servait d'infrastructure annexe au camp. Les aménagements infrastructurels d'un rassemblement relèvent directement de la protection offerte par la liberté de réunion si, selon les déclarations des organisateurs et au regard d'un critère objectif, ils sont fonctionnellement, symboliquement ou conceptuellement nécessaires à la réalisation de l'objectif du rassemblement, à savoir l'expression concrète d'une opinion collective. Cette condition a été remplie pour le camp climatique grâce à l'utilisation de la parcelle 65, notamment pour les tentes des participants et les installations sanitaires, et donc également grâce à la parcelle 65 elle-même. La possibilité de participer au camp de manière continue dépendait d'une infrastructure temporaire mise en place en raison de sa situation dans la région rurale de la zone d'extraction de lignite rhénane, où aucune autre solution d'hébergement n'était disponible. Cette fonction infrastructurelle a été assurée non seulement par le terrain de sport d'Erkelenz, mais aussi par la parcelle 65, située à environ 800 mètres de la parcelle 55, zone centrale de l'événement, accessible à pied et donc spatialement intégrée au camp climatique, en offrant un hébergement aux participants pour la nuit. Il existait un lien conceptuel, substantiel et spatio-fonctionnel entre la parcelle 65 et le rassemblement, celui-ci n'ayant pu se tenir sans l'hébergement supplémentaire prévu sur la parcelle 65. Un lien thématique ou conceptuel plus étendu n'était pas nécessaire. En particulier, le fait qu'aucune opinion n'ait été exprimée sur le lieu même de l'hébergement était sans importance. De plus, compte tenu de ces circonstances, des actions de protestation supplémentaires, telles que des veillées à proximité immédiate de la mine de lignite à ciel ouvert, étaient également superflues.
Le défendeur, dans son appel admis par la Cour administrative supérieure, sollicite le rétablissement du jugement de première instance ayant débouté le demandeur. Il souligne la distance spatiale entre la zone de l'événement, située sur la parcelle 55, et la parcelle 65. Il soutient que le campement installé sur la parcelle 65 n'était pas destiné à un usage fonctionnel et spécifique de rassemblement, mais simplement à faciliter l'accès à la zone de l'événement. Il affirme que si un tel campement, dépourvu de caractère fonctionnel et spécifique de rassemblement, est qualifié de rassemblement, il ne peut être restreint qu'en vertu de la loi relative aux rassemblements, et non en vertu du droit général de la police et de l'ordre public. Il craint que, dans des cas similaires, le simple fait de camper et l'occupation prolongée de propriétés puissent être considérés comme un rassemblement et bénéficier de la protection particulièrement étendue du droit de réunion, indépendamment de toute expression d'opinion. En tout état de cause, fait valoir-t-il, les participants à cette affaire auraient pu arriver le matin avant le début du programme et repartir le soir après sa conclusion. Il y avait également suffisamment d'espace disponible sur la parcelle 55 et le terrain de sport pour installer des tentes de couchage et des installations sanitaires.
La demanderesse sollicite le rejet de l'appel. La cour d'appel a, à juste titre, qualifié son action d'action déclaratoire générale au sens de l'article 43 de la loi de procédure administrative (VwGO) et l'a déclarée fondée.
II.
L'appel recevable du défendeur est infondé et doit donc être rejeté conformément à l'article 144, paragraphe 2, de la loi sur la procédure des tribunaux administratifs.
L’action du demandeur visait essentiellement à obtenir un jugement déclaratoire constatant que la parcelle 65, utilisée comme zone d’hébergement pour le « Climat Camp 2017 » en Rhénanie, avec ses tentes pour les participants et ses installations sanitaires, relevait du champ d’application de l’article 8 de la Loi fondamentale et que les dispositions de la loi sur les assemblées étaient applicables. La Cour administrative supérieure a fait droit au pourvoi du demandeur contre le rejet de l’action par le Tribunal administratif, considérant qu’il n’y avait pas violation du droit fédéral au sens de l’article 137, paragraphe 1, du Code de procédure administrative. Elle a jugé à juste titre l’action déclaratoire générale fondée sur l’article 43 du Code de procédure administrative (1.) et bien fondée (2.).
1. Conformément à l'article 43 du Code de procédure administrative (VwGO), une action déclaratoire visant à établir l'existence ou l'inexistence d'un lien juridique peut être intentée si le demandeur a un intérêt légitime à ce qu'une décision soit rendue rapidement (article 43, paragraphe 1, VwGO) et dans la mesure où il ne peut ou n'aurait pas pu exercer ses droits par une action déclaratoire ou en exécution (article 43, paragraphe 2, première phrase, VwGO). Ces conditions sont remplies en l'espèce.
a. Une relation juridique sous la forme d'une relation juridique concrète, contestée et donc déclaratoire est née entre les parties parce que le quartier général de la police d'Aix-la-Chapelle a déterminé dans son ordonnance du 22 août 2017 que la parcelle 65, que le demandeur avait désignée comme faisant partie du camp pour le climat, n'était pas couverte par la protection directe des droits fondamentaux en vertu de l'article 8 de la Loi fondamentale telle que prévue dans les dispositions spécifiques de la loi sur l'assemblée. Cela reflétait la détermination par les autorités compétentes de l'applicabilité du droit général ou autre droit relatif à la police et à l'ordre public, selon lequel tout effet antérieur ou postérieur de la protection prévue à l'article 8 de la Loi fondamentale doit être pris en compte lors de l'appréciation de la proportionnalité d'une mesure (cf. généralement : Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 18 décembre 2018 – 1 BvR 142/15 – BVerfGE 150, 244, point 136 ; Tribunal administratif fédéral, arrêts du 25 juillet 2007 – 6 C 39.06 – BVerwGE 129, 142, points 30, 37 et suivants et du 25 octobre 2017 – 6 C 46.16 – BVerwGE 160, 169, points 16, 21, 24 et suivants, 48 ; décision du 3 mai 2019 – 6 B 149.18 – Buchholz 402.41 Loi générale de police n° 116 Rn. 8 f.).
b. Le demandeur a l'intérêt légitime nécessaire à obtenir le jugement déclaratoire sollicité en raison du risque de répétition d'une action administrative comparable dans des circonstances de fait et de droit essentiellement inchangées (cf. concernant le risque de répétition comme catégorie d'intérêt reconnue dans un jugement déclaratoire : Tribunal administratif fédéral, arrêt du 25 octobre 2017 – 6 C 46.16 – BVerwGE 160, 169, point 20). La Cour administrative supérieure a fondé à juste titre ses constatations de fait sur l'intention du demandeur de continuer à organiser des camps climatiques, pouvant durer plusieurs jours, à la mine de lignite à ciel ouvert de Garzweiler, et a, à cet égard, considéré comme prévisible le besoin d'une zone d'hébergement de nuit telle que celle en cause ici. Le pronostic ultérieur de la Cour administrative supérieure, selon lequel la qualification de la zone concernée comme zone de rassemblement relevant de la protection directe de l'article 8 de la Loi fondamentale restera également sujette à controverse, n'appelle pas de correction dans le cadre de l'appréciation des faits de l'espèce par la cour d'appel. Juridiquement, un changement est intervenu puisque la loi fédérale relative aux assemblées en Rhénanie-du-Nord-Westphalie a été remplacée par la loi relative aux assemblées du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, avec effet au 7 janvier 2022 (article 1 de la loi portant introduction d’une loi relative aux assemblées de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et modifiant d’autres dispositions du 17 décembre 2021, J.-C. NRW. 2022, p. 2). Toutefois, ce changement n’affecte pas la distinction entre les compétences relativement restreintes de l’autorité compétente en matière d’assemblées, fondées sur la loi relative aux assemblées et désormais régies par le droit du Land, et les compétences officielles conférées par d’autres lois relatives à la police et à l’ordre public.
c. La recevabilité du recours déclaratoire n'est pas définitivement compromise par le principe de subsidiarité prévu à l'article 43, paragraphe 2, alinéa 1, du Code de procédure administrative (VwGO). Le demandeur ne peut se prévaloir d'un recours déclaratoire visant à maintenir l'effet juridique de l'action, conformément à l'article 113, paragraphe 1, alinéa 4, du Code de procédure administrative (VwGO), concernant l'illégalité de la décision du 22 août 2017, celle-ci étant devenue sans objet du fait de la levée du délai de prescription suite à la dissolution du camp pour le climat fin août 2017, conformément à l'article 43, paragraphe 2, de la loi de procédure administrative de Rhénanie-du-Nord-Westphalie (VwVfG NRW).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, l'article 43, paragraphe 2, alinéa 1, du Code de procédure administrative (VwGO) doit être interprété et appliqué de manière restrictive, conformément à son objectif. Cette disposition n'empêche pas l'introduction d'une action déclaratoire s'il n'existe aucun risque de contournement des dispositions spécifiques relatives aux actions en annulation et aux actions en exécution – ou aux actions déclaratoires qui les remplacent – et si l'action déclaratoire offre une protection juridique plus efficace (Tribunal administratif fédéral, arrêts du 29 avril 1997 – 1 C 2.95 – Buchholz 310 § 43 VwGO n° 127 p. 9, du 16 mai 2007 – 6 C 23.06 – BVerwGE 129, 42 par. 13 et du 22 août 2007 – 6 C 22.06 – Buchholz 402.44 VersG n° 14 par. 12). Les deux conditions sont remplies dans le cas présent.
Une action en jugement déclaratoire portant sur un acte administratif accompli avant son introduction et avant qu'il ne devienne exécutoire n'est pas soumise au délai de prescription prévu à l'article 74 du Code de procédure administrative (voir Tribunal administratif fédéral, arrêt du 14 juillet 1999 – 6 C 7.98 – BVerwGE 109, 203 <206 et suiv.> ; Kopp/Schenke, VwGO, 27e éd. 2021, article 113, paragraphe 128). Dès lors, le fait que la demanderesse n'ait introduit son action en jugement déclaratoire que le 14 mars 2018, alors même que l'ordonnance du 22 août 2017 lui avait été signifiée le jour de son prononcé, est sans incidence. En outre, l'action en jugement déclaratoire offre une protection juridique plus efficace qu'une action en jugement déclaratoire portant sur la légalité de l'arrêté du 22 août 2017. Elle permet de centrer la décision sur la protection du camp climatique au titre du droit des rassemblements, y compris sur les infrastructures qu'il utilise, ce qui est d'un intérêt primordial pour les parties concernées, indépendamment de la question du fondement juridique de l'arrêté du 22 août 2017, qui n'est pas évidente et qui devrait être traitée en priorité dans une action en jugement déclaratoire (à titre de comparaison, dans une situation structurellement comparable : Tribunal administratif fédéral, arrêts du 16 mai 2007 – 6 C 23.06 – BVerwGE 129, 42, par. 13 et du 22 août 2007 – 6 C 22.06 – Buchholz 402.44 VersG n° 14, par. 12).
2. Pour statuer sur le fond de l’affaire, la Cour administrative supérieure a examiné, de manière structurée, les questions de fait et de droit liées au statut du camp pour le climat en tant que camp de protestation (a.) en deux étapes (sur la valeur probante d’une telle procédure : Fischer, NVwZ 2022, 353 <354>). Dans un premier temps, elle a déterminé à juste titre que le camp pour le climat possédait le statut juridique de rassemblement au sens de l’article 8 de la Loi fondamentale – et donc également au sens de l’article 1, paragraphe 1, de la loi sur les rassemblements – statut que la préfecture de police d’Aix-la-Chapelle n’a assumé qu’« à titre préventif » (b.). Dans un second temps, elle a ensuite décidé, tout aussi justement, que la parcelle 65, utilisée comme zone d’hébergement de nuit, était, en tant qu’infrastructure du camp pour le climat, couverte par la protection directe conférée par l’article 8 de la Loi fondamentale, telle que définie par la loi sur les rassemblements (c.).
a. Le camp pour le climat relève de la catégorie des camps de protestation. Ces camps représentent une forme plus récente et de plus en plus répandue de protestation collective. Ils se tiennent généralement dans un lieu lié à la problématique centrale. Toutefois, la nature des camps de protestation est davantage définie par leur durée que par leur emplacement. Il s'agit d'événements dont la durée peut aller de quelques jours à, dans certains cas, plusieurs années. Cette nature pérenne engendre un besoin spécifique d'infrastructures parmi les participants, notamment en matière de nourriture, d'hébergement et d'installations sanitaires, qui peuvent occuper un espace considérable sur le site du camp (pour plus de détails, voir par exemple : Hartmann, NVwZ 2018, p. 200 et suiv. ; Friedrich, DÖV 2019, p. 55 <56, 60 et suiv.> ; Fischer, NVwZ 2022, p. 353 et suiv.). La Cour constitutionnelle fédérale n'a jusqu'à présent traité de la question des camps de protestation que dans le cadre de la protection constitutionnelle préjudicielle. Elle a décrit la question comme étant en grande partie non résolue et l'a réservée à l'examen des juridictions inférieures, avec une possible procédure principale ultérieure devant la Cour constitutionnelle (Cour constitutionnelle fédérale, décision de chambre du 28 juin 2017 – 1 BvR 1387/17 – NVwZ 2017, 1374, par. 21 et suiv. ; confirmant cela : Cour constitutionnelle fédérale, décision de chambre du 30 août 2020 – 1 BvQ 94/20 – NVwZ 2020, 1508, par. 13).
b. La Cour administrative supérieure a considéré à juste titre que la qualification d'un campement de protestation comme rassemblement protégé par l'article 8 de la Loi fondamentale et la loi sur les rassemblements, conformément aux critères reconnus par la jurisprudence de la plus haute juridiction (aa.), n'est pas fondamentalement exclue par son caractère d'événement continu (bb.). Appliquant ces critères, elle a ensuite confirmé le statut de rassemblement du campement pour le climat de manière irrévocable (cc.).
aa. Une assemblée est, par essence, un rassemblement local de plusieurs personnes ayant pour objet une discussion ou une manifestation commune visant à participer à la formation de l'opinion publique (Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 24 octobre 2001 – 1 BvR 1190/90 et al. – BVerfGE 104, 92 <104>, arrêt du 22 février 2011 – 1 BvR 699/06 – BVerfGE 128, 226 <250> ; Tribunal administratif fédéral, arrêts du 16 mai 2007 – 6 C 23.06 – BVerfGE 129, 42, par. 15, du 22 août 2007 – 6 C 22.06 – Buchholz 402.44 VersG n° 14, par. 14 et du 25 octobre 2017 – 6 C 46.16). – BVerwGE 160, 169 al. 25). La liberté de réunion, garantie par la Constitution, implique le droit de ceux qui exercent ce droit fondamental, et notamment de l'organisateur, de déterminer le lieu, la date, la nature et le contenu de la réunion (Cour constitutionnelle fédérale, arrêts du 14 mai 1985 – 1 BvR 233/81 et al. – BVerfGE 69, 315 <343>, du 1er décembre 1992 – 1 BvR 88/91 et al. – BVerfGE 87, 399 <406> et du 24 octobre 2001 – 1 BvR 1190/90 et al. – BVerfGE 104, 92 <111> ; arrêt du 22 février 2011 – 1 BvR 699/06 – BVerfGE 128, 226 <251> ; Tribunal administratif fédéral, décision du 8 janvier 2021 – 6 B 48.20 – NWVBl 2021, 239 par. 13). L’autorité de l’assemblée peut restreindre ce droit dans les conditions prévues à l’article 15 de la loi sur les assemblées (Cour constitutionnelle fédérale, arrêts du 14 mai 1985 – 1 BvR 233/81 et al. – BVerfGE 69, 315 <352 et suiv.> et du 24 octobre 2001 – 1 BvR 1190/90 et al. – BVerfGE 104, 92 <111> ; Tribunal administratif fédéral, arrêt du 8 janvier 2021 – 6 B 48.20 – NWVBl 2021, 239 par. 13).
Dans sa forme traditionnelle idéale de manifestation, une assemblée consiste en la manifestation physique conjointe de convictions, par laquelle les participants, d'une part, trouvent une confirmation de ces convictions au sein de la communauté des autres et, d'autre part, prennent position au vrai sens du terme et témoignent de leur position publiquement – simplement par leur présence, leur apparence et leurs interactions, ou le choix du lieu (Cour constitutionnelle fédérale, décision du 14 mai 1985 – 1 BvR 233/81 et al. – BVerfGE 69, 315 <345> ; arrêt du 22 février 2011 – 1 BvR 699/06 – BVerfGE 128, 226 <250>). La protection offerte par la liberté de réunion ne se limite pas aux événements où se déroulent des arguments et des débats, mais englobe également ceux où les participants expriment leurs opinions par d'autres moyens, y compris non verbaux (Cour constitutionnelle fédérale, arrêts du 14 mai 1985 – 1 BvR 233/81 – BVerfGE 69, 315 <343>, du 1er décembre 1992 – 1 BvR 88/91 et suivants – BVerfGE 87, 399 <406> et du 27 octobre 2016 – 1 BvR 458/10 – BVerfGE 143, 161, par. 110 ; Tribunal administratif fédéral, arrêts du 16 mai 2007 – 6 C 23.06 – BVerfGE 129, 42, par. 15 et du 22 août 2007 – 1 BvR 233/81 – BVerfGE 129, 42, par. 15 et du 22 août 2007 – 1 BvR 233/81 – BVerfGE 129, 42, par. 15) 23.06 – BVerwGE 129, 42 al. 15). 2007 – 6 C 22.06 – Buchholz 402.44 VersG n° 14 Rn. 14).
La notion de rassemblement est généralement sujette à interprétation (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt de chambre du 28 juin 2017 – 1 BvR 1387/17 – NVwZ 2017, 1374, point 22). Si un événement comporte des éléments visant à participer à la formation de l’opinion publique ainsi que des éléments non liés à cet objectif, le facteur déterminant est de savoir si cet événement mixte constitue un rassemblement dans son ensemble. Si la prédominance de l'un ou de l'autre domaine ne peut être établie hors de tout doute, le statut élevé de la liberté de réunion implique que l'événement doit être traité comme une réunion (Cour constitutionnelle fédérale, décision de chambre du 12 juillet 2001 – 1 BvQ 28/01 et al. – NJW 2001, 2459 <2461> ; décision du 27 octobre 2016 – 1 BvR 458/10 – BVerfGE 143, 161 par. 112 et seq. ; Tribunal administratif fédéral, arrêts du 16 mai 2007 – 6 C 23.06 – BVerwGE 129, 42 par. 16 et seq. et du 22 août 2007 – 6 C 22.06 – Buchholz 402.44 VersG n° 14 par. 14, 22).
bb. Dans le contexte du droit de l'organisateur d'une réunion, consacré par l'article 8 de la Loi fondamentale, de déterminer notamment sa date et donc sa durée, et du principe largement admis selon lequel il n'existe pas de durée maximale pour les réunions (cf., par exemple : Cour administrative d'appel de Bavière, arrêt du 8 mars 2022 – 10 B 21.1694 – juris para. 83 ; Gusy, dans : v. Mangoldt/Klein/Starck/Huber/Voßkuhle)<Hrsg.> (GG, vol. 1, 7e éd. 2018, art. 8, par. 21 ; Kniesel, in : Dietel/Gintzel/Kniesel, Assembly Laws, 18e éd. 2019, partie I, par. 160 et suiv. ; tendancieusement a. A. : Dürig-Friedl, in : idem/Enders, Assembly Law, 1re éd. 2016, Introduction, par. 27), le simple fait qu'un campement de protestation soit un événement de longue durée n'empêche pas, en principe, sa qualification juridique en tant que rassemblement.
Dans le cadre de l'appréciation juridique – qui relève de la compétence des autorités compétentes et, le cas échéant, des tribunaux, et qui échappe au droit à l'autodétermination de l'organisateur – visant à déterminer si un événement remplit la définition d'un rassemblement (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt de chambre du 12 juillet 2001 – 1 BvQ 28/01 et al. – NJW 2001, 2459 <2461>), une conclusion différente peut se justifier pour un camp dont la durée prévisible est très longue, de plusieurs mois voire plusieurs années. Une telle durée excessive peut indiquer que le camp ne poursuit pas un objectif propre au rassemblement. À cet égard, les déclarations faites par l'organisateur à l'autorité compétente lors de l'enregistrement ou lors de discussions ultérieures sont essentielles. Bien que l'organisateur d'un campement de protestation ne soit pas tenu de soumettre un programme détaillé et précis lors de son inscription – comme s'il suivait un modèle rigide (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt de chambre du 21 septembre 2020 – 1 BvR 2151/20 – NVwZ 2020, 1505, par. 17) –, ses déclarations doivent, objectivement, démontrer une finalité communicative visant à contribuer à la formation de l'opinion publique. Un campement de protestation étant un événement permanent, l'organisateur est tenu de justifier l'objectif spécifique du rassemblement par un programme global prenant en compte sa durée prévue.
Afin de prévenir toute atteinte inacceptable aux droits des tiers ou à l'intérêt public du fait de la durée d'un campement de protestation, il n'est pas nécessaire de modifier la définition de rassemblement. En effet, l'autorité compétente peut légitimement restreindre le droit à l'autodétermination de l'organisateur quant à la durée d'un événement qualifié de rassemblement au sens de l'article 15, paragraphe 1, de la loi sur les rassemblements (VersammlG), en cas de menace immédiate pour la sécurité et l'ordre publics. L'émission d'un arrêté limitant la durée d'un campement de protestation constitue un moyen approprié d'établir un équilibre pratique entre le droit fondamental à la liberté de réunion exercé par un tel événement et les droits des tiers, ainsi que l'intérêt public concerné, compte tenu des circonstances propres à chaque cas. Dans cette mise en balance des intérêts, ces derniers prévalent d'autant plus que la durée prévisible du campement est longue.
cc. Sur la base des faits qu’elle avait établis comme contraignants, la Cour administrative supérieure, après une appréciation irréprochable du cas particulier, est parvenue à la conclusion que le camp pour le climat constituait une assemblée au sens de l’article 8 de la Loi fondamentale et de la Loi sur les assemblées.
Pour déterminer si le camp pour le climat constituait un rassemblement, la Cour administrative supérieure a examiné non seulement la parcelle 55, lieu de l'événement, mais aussi les zones d'hébergement des participants : le terrain de sport d'Erkelenz, adjacent au site de l'événement, et la parcelle 65, située à 800 mètres. Elle a constaté, constatation de fait non contestée par le défendeur sur le fond et donc définitive en vertu de l'article 137, paragraphe 2, du Code de procédure administrative, que ces zones formaient une seule et même unité spatiale. En outre, la Cour administrative supérieure a constaté, de manière définitive, que, selon une interprétation objective du concept global présenté par le demandeur lors de l'enregistrement du rassemblement, les activités menées sur la parcelle 55, pendant toute la durée prévue de douze jours du camp sur le site d'extraction de lignite, visaient à protester contre la destruction de l'environnement et du climat causée par cette exploitation minière et à promouvoir une coexistence respectueuse de l'environnement. La Cour administrative supérieure, considérant le caractère général du camp sur le climat, a jugé déterminante la finalité de la participation à la formation de l'opinion publique. Elle a constaté que cette finalité n'était pas significativement compromise ni par l'« École d'été sur la décroissance 2017 » intégrée au camp, ni par l'utilisation du terrain de sport d'Erkelenz et de la parcelle 65 comme simples lieux d'hébergement. Cette appréciation ne révèle aucune violation des normes établies du droit applicable.
c. Une infrastructure d'un camp de protestation, qualifiée de lieu de rassemblement, bénéficie de la protection directe prévue par l'article 8 de la Loi fondamentale (LG), tel que défini par la loi sur les rassemblements, non seulement si elle présente un lien substantiel avec l'expression d'opinion visée par le camp, mais également si elle est logistiquement nécessaire au camp et lui est spatialement rattachable. La Cour administrative supérieure a fondé sa décision sur cette approche, conformément au droit applicable (aa.). Selon l'appréciation correcte du tribunal de première instance, un bien utilisé pour une telle infrastructure est assimilé à cette utilisation au regard de la protection offerte par la loi sur les rassemblements. Ceci s'applique également à un bien appartenant à un particulier et utilisé avec son consentement (bb.). Sur la base de ces critères, la Cour administrative supérieure a considéré que la parcelle 65 était directement protégée par l'article 8 de la Loi fondamentale en tant qu'infrastructure du camp pour le climat, une décision qui n'est pas susceptible de contestation en appel (cc.).
Pour caractériser le lien matériel qui doit exister entre un campement de protestation qualifié de rassemblement et une infrastructure, afin que cette dernière puisse bénéficier directement de la protection accordée au campement par l'article 8 de la Loi fondamentale (LG), la notion de lien fonctionnel ou symbolique est largement employée, notamment dans les décisions des juridictions inférieures (voir, à ce sujet et pour la suite, les références dans Fischer, NVwZ 2022, 353 <355 et suiv.>). La plupart des juridictions n'admettent un tel lien que s'il existe un lien substantiel entre l'infrastructure et l'expression spécifique de l'opinion. D'autres, en revanche, estiment suffisant que l'infrastructure soit logistiquement nécessaire à l'organisation du campement. La Cour administrative supérieure a finalement retenu cette dernière appréciation, sans toutefois exclure la possibilité que le lien requis puisse également être de nature substantielle, conformément à la première appréciation. Par cette approche, la Cour administrative supérieure est conforme au droit applicable.
L’exigence d’un lien substantiel correspond en définitive au critère reconnu permettant d’inclure les objets utilisés dans d’autres formes de rassemblement dans le champ d’application direct de la protection de la liberté de réunion (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt de chambre du 26 juin 2014 – 1 BvR 2135/09 – NVwZ 2014, 1453, point 11 ; Tribunal administratif fédéral, arrêt du 22 août 2007 – 6 C 22.06 – Buchholz 402.44 VersG n° 14, point 18 et suivants). Rien ne s’oppose à ce que les infrastructures répondant à ce critère soient incluses dans la protection d’un campement de protestation qualifié de rassemblement. Toutefois, la question ne saurait s’arrêter là. Pour éviter que la qualification d'un camp de protestation comme rassemblement permanent protégé par l'article 8 de la Loi fondamentale et la loi sur les rassemblements ne devienne dénuée de sens, cette protection doit également englober les infrastructures qui, spatialement rattachées à ce camp, sont logistiquement nécessaires à son fonctionnement et sans lesquelles le camp ne pourrait être maintenu (en ce sens, en supposant un complément à la protection des infrastructures initiales par une protection accessoire : Friedrich, DÖV 2019, 55 <58 et suiv.> ; Fischer, NVwZ 2022, 353 <358> ; Höfling, dans : Sachs).<Hrsg.> , GG, 9e éd. 2021, art. 8 al. 26 ; Hong, dans : Peters/Janz<Hrsg.> , Manuel de droit des assemblées, 2e éd. 2021, B Rn. 22 et suiv.).
En liant la nécessité logistique des infrastructures au camp de protestation concerné et en exigeant une connexion spatiale qualifiée avec celui-ci, on exclut que les infrastructures destinées exclusivement à accueillir des personnes souhaitant participer à des rassemblements se déroulant ailleurs – hors du camp en question – soient couvertes par la protection du droit de réunion accordée à ce camp. Comme l’a déjà statué le Sénat, ces infrastructures peuvent, tout au plus, bénéficier des effets préliminaires de l’article 8 de la Loi fondamentale en ce qui concerne les rassemblements se déroulant ailleurs (Tribunal administratif fédéral, arrêt du 25 octobre 2017 – 6 C 46.16 – BVerwGE 160, 169, point 27 et suivants), ce qui – comme indiqué précédemment – n’empêche pas, en principe, l’application du droit général ou d’autres dispositions relatives à la police et à l’ordre public par les autorités compétentes.
bb. L'hypothèse de la Cour administrative supérieure selon laquelle un bien utilisé comme infrastructure et inclus dans la protection du droit de rassemblement d'un camp de protestation bénéficie de la même classification au titre de ce droit ne fait l'objet d'aucune objection. De même, il n'est pas reproché à la Cour administrative supérieure de ne pas avoir pris en compte le fait, souligné dans l'ordonnance du commissariat de police d'Aix-la-Chapelle du 22 août 2017, que la parcelle 65 – contrairement au terrain de sport d'Erkelenz, également utilisé comme lieu de bivouac par les participants au camp pour le climat – n'était pas un domaine public mais un domaine privé. Le propriétaire de la parcelle 65 avait incontestablement consenti à l'utilisation de son bien pour le camp pour le climat en vertu d'un contrat de location conclu avec le demandeur. Il ne fait aucun doute que la portée du droit fondamental à la liberté de réunion est pleinement ouverte sur la propriété privée si une réunion a lieu avec le consentement du propriétaire (cf. Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 22 février 2011 – 1 BvR 699/06 – BVerfGE 128, 226 <253> ; Götz/Geis, Loi générale sur la police et l’ordre public, 16e éd. 2017, § 23 par. 12).
cc. La Cour administrative supérieure, se fondant sur les faits qu'elle avait établis comme contraignants, a décidé, par une appréciation factuelle correcte du cas particulier, que la parcelle 65 constituait une infrastructure du camp climatique directement protégée par l'article 8 de la Loi fondamentale.
Comme expliqué précédemment, la Cour administrative supérieure a établi que l'ensemble des zones utilisées par le camp pour le climat formait une seule et même unité spatiale. La juridiction inférieure a également établi que, compte tenu des faits, la possibilité de participer au camp pour le climat, conçu comme un rassemblement permanent, dépendait (aussi) de la fonction infrastructurelle de la parcelle 65 en tant que zone d'hébergement de nuit – c'est-à-dire de l'utilisation de cette zone par les tentes des participants et par les installations sanitaires – qu'aucune autre solution d'hébergement n'était disponible dans la région rurale entourant la mine de lignite à ciel ouvert de Garzweiler, que le camp n'aurait pu avoir lieu sans l'utilisation de la parcelle 65 comme zone d'hébergement de nuit et que, par conséquent, les actions de protestation ultérieures, sous forme de veillées, aux abords immédiats de la mine de lignite à ciel ouvert étaient sans pertinence. Le défendeur n'a contesté aucun de ces constatations de fait par des exceptions de procédure de fond. Sur la base de ces constatations, la Cour administrative supérieure a conclu à juste titre que la parcelle 65, qui appartient spatialement au camp climatique, était logistiquement nécessaire à l'organisation du camp en raison de son utilisation et était donc incluse comme installation infrastructurelle du camp dans sa protection directe en vertu de l'article 8 de la Loi fondamentale tel qu'appliqué par la loi sur l'assemblée.
3. La décision relative aux frais découle de l’article 154, paragraphe 2, de la loi sur la procédure des tribunaux administratifs (VwGO).
Décision
La valeur de l'objet du litige est fixée à 5 000 € pour la procédure d'appel (§ 47 par. 1 en lien avec § 52 par. 2 GKG).
