Déclaration de RAV sur le projet de loi visant à accélérer les procédures d'asile publiée

Le RAV a soumis la déclaration détaillée suivante.

Simultanément – peu avant l’audience –, la RAV, la BRAK, la RAK-Berlin et la DAV ont transmis un résumé de la déclaration de la RAV aux membres de la commission des affaires intérieures et juridiques ainsi qu’au ministère responsable, pour information et examen. Ce résumé est disponible ici.

Voici la version longue :

Auteurs :
Maître Josephine Koberling, Maître Anya Lean, Maître Julius Becker, Maître Matthias Lehnert, Maître Yunus Ziyal, Maître Inken Stern, Sebastian Pukrop (stagiaire en droit), Maître Berenice Böhlo.

I. REMARQUES PRÉLIMINAIRES

Dans son accord de coalition, le gouvernement allemand a annoncé qu'il prendrait des mesures pour garantir que « les procédures d'asile […] soient équitables, rapides et juridiquement solides ». Parallèlement, l'accord précise ce qui suit concernant les objectifs de la réforme envisagée du droit d'asile : « Nous souhaitons des décisions plus rapides dans les procédures d'asile ainsi qu'une harmonisation de la jurisprudence. ».

Ces initiatives sont fondamentalement bienvenues : l’expérience montre que les procédures d’asile administratives souffrent de graves lacunes, tant en termes de qualité que de durée, au détriment des demandeurs d’asile. Cela se manifeste notamment par le nombre supérieur à la moyenne de décisions de justice administratives annulant les décisions de l’Office fédéral des migrations et des réfugiés et accordant le statut de protection, révélant ainsi les failles de la procédure d’asile administrative au sein de cet office. Il en va de même, inversement, pour les procédures de révocation, souvent infructueuses, qui font suite à l’octroi de la protection. Ces procédures judiciaires sont excessivement longues.

Le gouvernement allemand a présenté un projet de loi visant à accélérer les procédures d'asile devant les tribunaux et les procédures judiciaires sans aucun débat préalable avec la société civile, et ce projet de loi continue de faire l'objet de vives critiques même après le retrait de propositions clés.

Cependant, ce projet de loi ne s'attaque pas à la cause principale de la longueur des procédures d'asile, à savoir l'inadéquation des pratiques procédurales et décisionnelles des autorités. Selon les statistiques de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF), en 2021, seuls 33,1 % des recours ont été rejetés. Une amélioration significative de la qualité est donc indispensable au niveau administratif.

De plus, le projet de loi ne s'attaque pas au problème fondamental et à la cause première de la longueur des procédures d'asile : l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) ne participe généralement pas aux procédures judiciaires. Les déclarations de procédure sont alors de facto impossibles, et les directives internes du BAMF stipulent souvent que, malgré la notification au tribunal, aucune décision corrective n'est rendue et le droit à une audience orale n'est pas levé. Il en résulte des délais excessivement longs pour les procédures d'asile et un obstacle systématique à leur réduction.
Après que le gouvernement fédéral a annoncé, dans son accord de coalition, son intention de rendre les procédures d'asile « équitables, rapides et juridiquement solides », l'accent est désormais mis sur la restriction des droits procéduraux et judiciaires, au détriment des demandeurs d'asile. Cette nouvelle érosion du droit d'asile, qui vise apparemment à compenser la mise en œuvre accélérée du droit de séjour – déjà insuffisant –, est inacceptable.

Les points clés suivants sont donc particulièrement sujets à la critique :

1. La législation proposée entraînera certainement un allongement des procédures d'asile.

L’Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) a la possibilité de reporter une décision en matière d’asile jusqu’à 21 mois (contre 6 mois auparavant) en cas de « situation incertaine » dans le pays d’origine. Ce règlement laisse en suspens la question de la définition d’une telle situation et permet au BAMF de retarder ses décisions pendant près de deux ans, au détriment des demandeurs d’asile. D’après notre expérience, cela concerne principalement les dossiers prêts à être examinés, mais que le BAMF ne souhaite pas statuer pour des raisons politiques. Un tel règlement est superflu. Cette possibilité existe déjà et l’autorité y recourt fréquemment pour suspendre temporairement les décisions, notamment actuellement concernant la Fédération de Russie. Par ailleurs, le BAMF n’a pas encore statué sur les demandes d’asile anciennes de ressortissants ukrainiens qui ne relèvent pas de l’article 24 de la loi sur le séjour des réfugiés. Dans le cas de l’Afghanistan, la prise de pouvoir par les talibans a également entraîné un blocage initial des décisions. L’Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) n’a émis d’interdictions d’expulsion généralisées qu’après avoir constaté que les juridictions administratives estimaient très largement que les conditions requises pour de telles interdictions étaient remplies. La nouvelle réglementation légitimerait davantage et, de ce fait, étendrait cette pratique dilatoire.
Le fait que l'existence d'interdictions d'expulsion ne soit plus examinée lors des demandes ultérieures contrevient à l'obligation, découlant de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, de l'article 2, paragraphe 2, alinéa 1, de la Loi fondamentale allemande et de l'article 19, paragraphe 4, de la Loi fondamentale allemande, d'examiner d'office les interdictions d'expulsion à chaque étape de la procédure. Ce projet de réglementation entraînera un défaut d'examen de ces interdictions et conduira directement à une forte augmentation du nombre de demandes de protection juridictionnelle provisoire. La loi aura donc pour conséquence directe une augmentation, et non une diminution, du nombre de cas.
Une décision rendue par l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) au cours d'une procédure de contestation d'irrecevabilité, rejetant une demande d'asile comme non fondée ou manifestement non fondée, est automatiquement intégrée à la procédure (même sans argumentation spécifique). Ceci contrevient au principe de disposition des parties et engendre une insécurité juridique. En cas d'annulation de la décision d'irrecevabilité, la procédure deviendrait probablement sans objet. L'objectif est d'introduire une substitution légale des points litigieux. Il en résulte des procédures judiciaires inutiles, indésirables et même plus longues. De plus, cela n'exonère pas le BAMF de son obligation de tenir une audience au fond, laquelle doit pourtant avoir lieu avant toute décision.
Par ailleurs, la loi instaure un « examen des faits » spécifique par le Tribunal administratif fédéral, tout en restreignant les possibilités de recours pour les personnes concernées. Le Tribunal administratif fédéral est désormais tenu de rendre des décisions uniformes sur certains points de fait. Toutefois, une décision de principe ne saurait être contraignante pour une multitude d’affaires, celles-ci présentant souvent des différences individuelles importantes. De plus, une telle décision de principe ne peut rester contraignante indéfiniment, car, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale, les procédures d’asile dans les situations instables du pays d’origine doivent faire l’objet d’un réexamen quotidien. Ainsi, au moment où une décision du Tribunal administratif fédéral est publiée, la situation sur laquelle elle se fonde peut avoir complètement évolué. Par conséquent, au lieu d’alléger la charge des tribunaux, il faut s’attendre à une augmentation de leur charge de travail, notamment pour le Tribunal administratif fédéral.

2. La représentation légale est fortement restreinte.

Dans les procédures d'asile devant le tribunal administratif, les demandes de récusation à l'encontre de juges individuels ne devraient plus entraîner l'interruption de la procédure jusqu'à ce qu'une décision soit rendue.
L'accusation qui semble sous-tendre ces propositions contre les avocats — à savoir qu'ils retardent (ou envisagent de retarder) les procédures par des demandes de récusation — est totalement infondée. Les demandes de récusation sont toujours déposées avec soin, uniquement lorsque cela est justifié, et donc très rarement. Un sondage mené auprès de confrères spécialisés en droit de l'immigration a révélé qu'une telle demande n'est déposée que dans des cas exceptionnels — et, par conséquent, aboutit assez fréquemment. Rien ne justifie l'adoption de nouvelles dispositions spécifiques en matière de droit d'asile.
En conséquence, la loi consolide et aggrave la disparité déjà importante entre les demandeurs d'asile sollicitant une protection juridique et ceux qui la sollicitent dans d'autres domaines, créant ainsi un système juridique à deux vitesses. Le constat empirique selon lequel un grand nombre de décisions de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) sont au moins partiellement infirmées par les juridictions administratives demeure inchangé. Nous cherchons en vain des mécanismes de contrôle interne, une formation continue pour le personnel, des normes de qualité plus élevées pour les interprètes lors des procédures, des ressources accrues et un élargissement des voies de recours – autant d'éléments qui permettraient d'améliorer les pratiques décisionnelles et, à terme, d'accélérer le traitement des dossiers et d'alléger la charge de travail des juridictions administratives. La nécessité et l'efficacité des modifications législatives proposées ne peuvent être empiriquement démontrées. Notre expérience de la procédure d'asile montre qu'améliorer la qualité des décisions du BAMF et des procédures d'asile, au sens susmentionné, serait bien plus susceptible d'accélérer et de simplifier le processus que d'éroder progressivement l'état de droit pour les demandeurs d'asile et de restreindre leur droit d'asile.

II. DÉTAILS DE LA CONCEPTION

1. Article 12a AsylG-E : Conseils sur la procédure d’asile

a. Situation juridique antérieure
Sous la situation juridique antérieure (article 12 bis de la loi allemande sur l’asile), un « accompagnement procédural volontaire et indépendant, assuré par l’État », était proposé. Cet accompagnement se déroulait en deux étapes, conformément à l’article 12 bis, deuxième alinéa, de la loi allemande sur l’asile : premièrement, une discussion de groupe fournissant des informations sur la procédure d’asile ; deuxièmement, un entretien individuel d’accompagnement, assuré soit par l’Office fédéral, soit par des organismes d’aide sociale (article 12 bis, troisième alinéa, de la loi allemande sur l’asile). Cette disposition a été insérée dans la loi allemande sur l’asile le 15 août 2019 (entrée en vigueur : 21 août 2019). Le règlement vise également à mettre en œuvre les exigences de la directive européenne relative aux procédures (directive 2013/32/UE), et notamment ses articles 19 et 20.

Ce règlement est critiquable car, même trois ans après son introduction, loin d'être tous les demandeurs d'asile bénéficient d'un entretien individuel de conseil sur la procédure d'asile. Or, cet entretien est souhaitable car il améliore la qualité des auditions grâce à une meilleure préparation des personnes concernées, permettant ainsi un gain de temps ; il est également souhaitable du point de vue de l'État de droit et, en définitive, il favorise l'acceptation des décisions de l'Office fédéral par les demandeurs. L'accent devrait être mis sur l'entretien individuel ; si les discussions de groupe générales fournissant des informations sur la procédure d'asile sont également fondamentalement positives, elles n'auront probablement qu'un impact mineur sur la qualité de ces procédures.

Un aspect particulièrement problématique de la réglementation actuelle réside dans le fait que l'Office fédéral est censé assurer à la fois un accompagnement procédural « étatique » et « indépendant ». Si la réglementation autorise les organismes d'aide sociale à participer à la seconde étape de l'accompagnement procédural, cette participation est facultative, et l'accompagnement dispensé par l'Office fédéral lui-même est garanti comme étant au moins aussi valable. Or, l'accompagnement « étatique » assuré par l'autorité même qui statue sur la procédure d'asile ne peut être considéré comme indépendant, ce qui signifie que la réglementation actuelle relative à l'accompagnement procédural en matière d'asile est fondamentalement défaillante.

b. Proposition de réforme et évaluation

Ce défaut structurel de l'article 12a de la loi sur l'asile sera corrigé par la modification proposée. L'article 12a, paragraphe 1, du projet de loi sur l'asile ne fait plus référence à un service « géré par l'État », mais plutôt à un accompagnement procédural « indépendant, gratuit, individuel et bénévole ». Bien que les organismes d'aide sociale ne soient pas explicitement mentionnés dans la disposition, il est clair qu'ils seront chargés, en particulier, de fournir cet accompagnement procédural à l'avenir. Ils bénéficieront d'un soutien financier public à cette fin (article 12a, paragraphe 1 du projet de loi sur l'asile).

Il est également positif que les conseils procéduraux puissent être mis en œuvre jusqu'à ce que l'Office fédéral prenne une décision finale et irrévocable et comprenne donc également les procédures judiciaires (§ 12a par. 2 phrase 2 AsylG-E), même si le projet est formulé de manière quelque peu trompeuse à ce sujet.

Il est également positif que, dans le cadre de la consultation procédurale, les données relatives aux réfugiés particulièrement vulnérables soient transmises à l’Office fédéral. On espère que cela permettra une meilleure application des garanties procédurales prévues pour ces réfugiés (article 12a, paragraphe 3 de la loi allemande sur l’asile). Toutefois, cela ne change guère le problème de fond selon lequel les besoins de protection spéciale ne sont souvent même pas reconnus.

Par ailleurs, le projet de loi ne précise pas clairement si les conseils procéduraux individuels constituent des conseils juridiques au sens de la loi sur les services juridiques (RDG) ou s'il s'agit simplement de la fourniture d'informations générales. Cette question fait débat en droit actuel et nécessite des éclaircissements. Si l'article 12a, paragraphe 2, première phrase, du projet de loi sur l'asile stipule que la situation particulière de l'étranger doit être prise en compte, la portée exacte des conseils procéduraux demeure floue, même avec cette formulation, et continuera donc d'alimenter les controverses.

Les organismes offrant des conseils procéduraux devraient également se voir accorder légalement un accès aux structures d'accueil initiales afin que les personnes concernées puissent accéder à ces conseils de manière simple et sans formalités excessives.

Enfin, il serait souhaitable d'obtenir une clarification juridique précisant que les conseils procéduraux peuvent également être utilisés dans le cadre de procédures ultérieures et de révocation. Ce point demeure flou au regard de la réglementation actuelle et est source de conflit.

c. Recommandation :
Le projet de loi étant insuffisant, il est recommandé d’y intégrer des amendements visant les objectifs suivants :

Précision selon laquelle les conseils procéduraux individuels constituent des conseils juridiques au sens de la Loi sur les services juridiques (LDJ) et non pas simplement la fourniture abstraite d’informations
Accès aux structures d'accueil initial pour les organismes chargés du conseil en matière de procédure d'asile
Précision : le conseil en matière de procédure d’asile peut également être utilisé dans le cadre de procédures ultérieures et de révocation

2. Article 17 de la loi sur l'asile (projet) : Recours à un interprète par transmission vidéo et audio

a. Situation juridique antérieure
Auparavant, le règlement stipulait qu’à l’audience « un interprète, un traducteur ou un autre médiateur linguistique devait être appelé, qui […] devait traduire ».

b. Proposition et évaluation de la réforme
Dans des cas exceptionnels, il devrait désormais être possible d’impliquer d’autres personnes par transmission vidéo et audio.

Concernant l’utilisation des technologies nécessaires, le nouveau règlement aborde des questions de protection des données qui restent à clarifier dans la pratique et qui ne l’ont pas encore été.

Il convient de noter que la qualité des interprètes et la relation de confiance entre les interprètes et les demandeurs constituent déjà un problème dans le statu quo.

Ces problèmes sont exacerbés par la réforme proposée, ou du moins ne sont pas résolus. La proposition semble reconnaître le problème de la baisse de qualité engendrée par de telles pratiques, tout en suggérant que la traduction par cette méthode ne devrait être possible que « dans des cas exceptionnels et appropriés ». L’objectif de la réglementation est pourtant de simplifier la procédure lorsqu’une traduction adéquate ne peut être fournie localement. Une telle simplification est préjudiciable aux demandeurs, car elle entrave l’établissement d’une relation de confiance et supprime la proximité nécessaire, parfois cruciale pour saisir les nuances d’une traduction.

Enfin, la question se pose de savoir comment et où le BAMF entend identifier les « cas appropriés » avant l’audience, d’autant plus que – et notamment dans les cas mentionnés – le besoin particulier de protection n’est souvent exprimé ou reconnu qu’avec le temps (souvent seulement après une consultation délicate).

c. Recommandation :
Le consentement explicite de la personne concernée est obligatoire pour toute intervention d’un expert. Ce consentement doit être consigné oralement au début de l’audience et joint au procès-verbal sous forme de transcription intégrale. La personne qui en fait la demande doit avoir la possibilité d’expliquer pourquoi elle préfère ne pas bénéficier d’une traduction personnelle.

3. Article 24 de la loi sur l'asile (projet) : Délai de décision

a. Projet de réforme et évaluation
Le projet de loi transpose en droit national les délais de décision prévus à l’article 31, paragraphes 3 à 5, de la directive 2013/32/UE (directive relative aux procédures d’asile). Cette nouvelle réglementation est bienvenue, car elle apporte clarté et sécurité juridique aux personnes concernées, aux autorités, aux juridictions et aux conseillers. Elle concerne également les organismes qui coopèrent avec l’Office fédéral en lui fournissant des informations actualisées sur la situation générale ou des circonstances particulières, ou dont l’Office fédéral se réfère aux instructions et aux lignes directrices en matière de prise de décision. Ces organismes sont également tenus de veiller au respect des nouveaux délais.

L'option offerte par l'Office fédéral des migrations (BAMF) de reporter les décisions jusqu'à 21 mois en cas de « situation incertaine » dans le pays d'origine, rendant impossible une décision raisonnable, est trop vague dans sa formulation et risque de retarder les décisions pendant près de deux ans, au détriment des demandeurs d'asile. D'après notre expérience, cela affecte principalement les dossiers prêts à être examinés, mais que le BAMF préfère ne pas traiter pour des raisons politiques. Par exemple, le BAMF ne statue actuellement pas sur les demandes d'asile anciennes de ressortissants ukrainiens qui ne relèvent pas de l'article 24 de la loi sur le séjour des réfugiés. En Afghanistan, la prise de pouvoir par les talibans a également entraîné un arrêt initial des décisions. Le BAMF n'a prononcé d'interdictions d'expulsion généralisées qu'une fois constaté que les tribunaux administratifs estimaient très largement que les conditions requises pour de telles interdictions étaient remplies. La nouvelle réglementation entérinerait et étendrait ainsi juridiquement cette pratique dilatoire.

b. Recommandation :
Il convient de rejeter la possibilité pour l’Office fédéral de reporter sa décision jusqu’à 21 mois en cas de « situation incertaine » dans le pays d’origine, de sorte qu’une décision ne puisse être raisonnablement attendue.

4. Article 25 de la loi sur l'asile (projet) : audience numérique

a. Proposition de réforme et évaluation :
L’audience constitue le cœur de la procédure officielle d’asile. Elle doit se dérouler dans un environnement protégé et impliquer un interrogatoire approprié permettant d’obtenir des données hautement personnelles. Ceci est impossible lors d’une audience numérique.

b. Audition numérique
La situation initiale suivante doit être prise en compte :

Nombre de candidats ne sont pas des « natifs du numérique ». Il serait donc nécessaire de mobiliser des ressources techniques adéquates et du personnel qualifié pour les accompagner. Or, les informations en question sont sensibles et touchent au cœur même de la protection des données et à la sécurité des personnes concernées. L'établissement de la confiance nécessaire est rendu plus difficile par la complexité des visioconférences. Par exemple, raconter l'histoire d'un réfugié ou décrire des actes de torture par visioconférence exige un environnement protégé et confidentiel.
Le règlement proposé soulève d'importants problèmes pratiques de mise en œuvre, en plus des problèmes juridiques, et devrait être rejeté.
Il n'est pas nécessaire de réglementer davantage. Si la procédure doit être menée à son terme dans un délai de six mois, l'audience (voir l'article 47, paragraphe 1, de la loi sur l'asile) doit se tenir au centre d'accueil. On ne comprend pas pourquoi l'agent chargé de l'entretien et le demandeur devraient être assis dans deux salles différentes au même endroit pour une audience qui, de toute évidence, serait de moindre qualité.

c. Recommandation :
Une audience par visioconférence peut être organisée en cas d’admission, uniquement à la demande expresse de la personne sollicitant une protection et avec son consentement verbal explicite. Une décision sans audience en personne ne peut être prise qu’à la demande de la personne sollicitant une protection et avec son consentement écrit individuel.

5. Article 31 de la loi sur l'asile (projet) : Décision de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF)

Ici : Modification du paragraphe 3, deuxième phrase :
Au paragraphe 3, deuxième phrase, après les mots « est reconnu », le mot « ou » est remplacé par une virgule, et après les mots « est accordé », les mots « ou a été décidé par l’Office fédéral dans une procédure antérieure sur l’existence des conditions de l’article 60, paragraphes 5 et 7 de la loi sur le séjour » sont insérés.

Le paragraphe 3 est modifié par l'ajout et le développement de la deuxième phrase. Auparavant, le paragraphe 3 stipulait que si le statut de protection est accordé en vertu de la loi sur l'asile, il n'est plus nécessaire d'examiner les interdictions d'expulsion. Cela se justifie, car la protection internationale va au-delà de la protection humanitaire offerte par la loi sur le séjour des personnes handicapées.

Dans le cadre de la nouvelle situation juridique, les décisions relatives aux interdictions d'expulsion ne devraient plus être prises même si celles-ci ont déjà été rejetées lors d'une procédure antérieure.

Il en résulte une situation où, en cas de demandes d'asile ultérieures irrecevables, il n'est plus possible de statuer sur les interdictions d'expulsion, même si de telles interdictions existent. Une demande explicite de constatation de ces interdictions est alors nécessaire.

a.
En pratique, les demandeurs non représentés par un avocat envisageraient difficilement de demander explicitement l’octroi d’interdictions d’expulsion dans le cadre d’une demande ultérieure, d’autant plus que la distinction juridique de fond – en particulier entre l’article 4 de la loi sur l’asile et l’article 60, paragraphe 5, de la loi sur le séjour – exige une connaissance approfondie de la jurisprudence européenne et nationale.

La modification proposée aurait eu l'effet suivant en 2021, par exemple :

Pour les Afghans sans représentation légale dont les demandes d'asile avaient été précédemment rejetées et qui ont déposé une nouvelle demande après la prise de pouvoir des talibans, une interdiction d'expulsion pouvait être accordée en vertu de la loi en vigueur sans qu'ils aient à en faire explicitement la demande. En déposant leur demande d'asile, ils exprimaient en effet leur désir d'être protégés des dangers et des graves conséquences d'un retour en Afghanistan.

Dans le cadre du nouveau dispositif juridique, une demande ultérieure ne porterait que sur le statut de réfugié et la protection subsidiaire. Si l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) estime que les conditions requises ne sont pas remplies, les interdictions d'expulsion ne seraient pas examinées faute de demande. La demande d'asile ultérieure du groupe de personnes mentionné dans l'exemple ci-dessus serait rejetée.

L'Autorité fédérale de gestion des fonds monétaires (BAMF) aurait une obligation supplémentaire importante de fournir des conseils en vertu de la modification prévue de la loi, étant donné que l'article 25, paragraphe 1, de la loi sur la procédure administrative stipule que l'autorité doit encourager la soumission de déclarations, le dépôt de demandes ou la correction de déclarations ou de demandes si celles-ci ont été manifestement omises ou soumises ou déposées incorrectement par accident ou par manque de connaissances.

b.
Par ailleurs, la réglementation actuelle, qui exige systématiquement une décision sur l’existence d’une interdiction d’expulsion en cas de rejet d’une demande, est conforme aux exigences légales nationales et européennes. Conformément à ces exigences, l’existence d’une interdiction d’expulsion doit être examinée d’office à chaque étape de la procédure. Cette exigence est justifiée par le contenu et l’importance des droits du requérant au titre de la Convention européenne des droits de l’homme, dont la violation est menacée – en l’espèce, l’article 3 de la CEDH – ainsi que par la Loi fondamentale – notamment l’article 2, paragraphe 2, alinéa 1. Enfin, l’article 19, paragraphe 4 de la Loi fondamentale, combiné à la menace de violation du droit à la vie et à l’intégrité physique, fait également obstacle à l’expulsion envisagée. La disposition de l’article 19, paragraphe 4 de la Loi fondamentale établit un véritable droit fondamental (subjectif) qui garantit aux individus le droit à la protection juridique la plus efficace possible. En particulier, les conséquences irréparables des actes souverains doivent être évitées autant que possible grâce à une protection juridique véritablement efficace et complète. Toutefois, la protection juridique complète n'est plus garantie si, dans le cadre d'une demande d'asile ultérieure visant initialement à empêcher l'expulsion, les interdictions d'expulsion ne sont pas examinées, même si elles sont invoquées. L'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) pourrait rejeter la demande, et l'autorité compétente en matière d'immigration, tenue de se conformer à l'examen par le BAMF des interdictions d'expulsion spécifiques au pays (article 42 de la loi sur l'asile), pourrait expulser la personne sans qu'aucune interdiction d'expulsion n'ait été préalablement examinée.

Ce résultat inacceptable ne serait pas modifié, même par une demande explicite d'interdiction d'expulsion, déjà possible en vertu de l'article 51 de la loi de procédure administrative (VwVfG), bien que celle-ci n'empêche pas l'expulsion. De plus, l'examen de ces demandes prend actuellement en moyenne plus de six mois. Par conséquent, dans de nombreux cas, la procédure d'examen doit être encadrée par des mesures conservatoires, ce qui alourdit la charge des juridictions administratives.

c.
L’examen des interdictions d’expulsion permet également d’accélérer la procédure, puisque les interdictions d’expulsion (qui découlent de la Loi sur la résidence) doivent être examinées au plus tard lorsque l’applicabilité d’une décision de retour est contestée.

d. Recommandation :
L’amendement proposé devrait être rejeté.

6. Article 37 de la loi sur l'asile (projet) : Conséquences d'une injonction préliminaire favorable en cas de décision d'inadmissibilité

Actuellement, une décision de rejet d'une demande d'asile pour irrecevabilité en raison de l'octroi d'une protection internationale dans un autre État membre (décision relative à un pays tiers) est caduque si une demande de protection juridique provisoire est accordée. Cette règle sera désormais abolie. Selon l'exposé des motifs de la loi, l'objectif est d'éviter les boucles de procédure interminables engendrées par l'émission d'une nouvelle décision relative à un pays tiers par l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF).

Cependant, l'abrogation de cette disposition entraîne – contrairement à l'objectif affiché de la loi – un allongement significatif des procédures. L'expérience juridique montre que la plupart des demandes de mesures conservatoires dans le cadre de décisions de pays tiers sont accordées en raison de menaces de violation de l'article 3 de la CEDH / de l'article 4 de la Charte des droits fondamentaux. Dans ces cas, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, l'Allemagne est de toute façon tenue d'engager une nouvelle procédure d'asile. Il en va généralement de même si une décision de pays tiers devient inopérante suite à l'octroi d'une mesure conservatoire. En pratique, l'octroi d'une mesure conservatoire a donc pour conséquence juridique de réduire la charge de travail des tribunaux et d'accélérer les procédures. La supprimer serait contre-productif.

7. Article 73 de la loi sur l'asile (projet) : Révocation et retrait

a. Situation juridique actuelle
La situation juridique actuelle prévoit qu’une reconnaissance erronée en tant que personne ayant droit à l’asile ou l’octroi du statut de réfugié peut être révoquée dans certaines circonstances – en particulier, la loi mentionne des informations incorrectes ou la dissimulation de faits essentiels (§ 73 par. 2 AsylG).

Une révocation peut intervenir en cas de changement fondamental de circonstances dans le pays d'origine (article 73, paragraphe 1, de la loi allemande sur l'asile). Au plus tard trois ans après que la décision relative à la demande d'asile est devenue définitive, l'autorité compétente doit examiner, conformément à l'article 73, paragraphe 2a, de la même loi, si les conditions de retrait ou de révocation sont réunies.

Des dispositions réglementaires similaires encadrent le retrait et la révocation de la protection subsidiaire (article 73b de la loi allemande sur l'asile) ainsi que la constatation des interdictions nationales d'expulsion (article 73c de la loi allemande sur l'asile). L'obligation de coopérer dans le cadre d'une procédure d'asile en cours est régie de manière exhaustive par l'article 15 de la loi allemande sur l'asile, l'évaluation des personnes autorisées à porter des données par l'article 15a, et l'obtention, la détermination et la vérification de l'identité par l'article 16.

En pratique, les réexamens antérieurs n'ont abouti à la révocation que dans de très rares cas. Lors des procédures de retrait et de révocation engagées et jugées au premier semestre 2018, le statut de protection réexaminé a été maintenu dans 99,3 % des cas (Journal officiel du Bundestag n° 19/38393). Même lors du réexamen ultérieur des pièces d'identité des bénéficiaires de protection, seuls 0,5 % des documents présentés ont été identifiés comme falsifiés. Une réforme est donc urgente : elle permettra de libérer des ressources au sein de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) – dont le besoin se fait sentir ailleurs – et d'épargner à de nombreuses personnes concernées une nouvelle procédure stressante et, en définitive, inutile.

b. Concernant le projet de loi :
tout d’abord, il convient de saluer la réorganisation et la clarification proposées par les articles 73a et suivants, qui traitent séparément les éléments constitutifs de l’infraction et les procédures. Ce léger changement par rapport à l’erreur législative de 2018 est également bienvenu. En particulier, pour les raisons exposées ci-dessus, il est également positif que le réexamen des règles après trois ans, prévu contrairement au droit de l’Union européenne, soit supprimé.

Cependant, certains des points suivants des propositions de réforme posent problème :

Cela concerne, en premier lieu, les motifs pouvant entraîner une révocation en application de l’article 73, paragraphe 1, de la loi sur l’asile (projet), dont voici quelques exemples. En particulier, le recouvrement de la nationalité (point 2) ne peut et ne doit pas entraîner automatiquement une révocation : la possibilité de recouvrer la nationalité est souvent le reflet d’incohérences administratives ou de pratiques contradictoires au sein de l’État persécuteur.

Les références, à l’article 73b du projet de loi sur l’asile (AsylG-E), aux obligations de coopération prévues aux articles 15 et 16 de la loi sur l’asile (AsylG) doivent également être rejetées : les obligations de coopération devraient, en principe, être rejetées après la reconnaissance ou l’octroi du statut de protection. Une réglementation spécifique est nécessaire à cet égard, qui tienne compte du besoin de protection déjà établi. Le droit de l’Union européenne prévoit des obligations de coopération, par exemple à l’article 4, paragraphe 1, de la directive relative aux qualifications, bien que dans des limites extrêmement restreintes. En ce qui concerne la révocation, la cessation ou le refus de prolongation du statut de protection, le droit de l’Union européenne est régi par les articles 14, paragraphe 1, et 19, paragraphe 4, de la directive relative aux qualifications. Ces articles prévoient déjà qu’en cas de fausse déclaration ou de dissimulation, le statut de protection peut être révoqué (article 19, paragraphe 3, point b), de la directive relative aux qualifications). Le droit de l’Union européenne stipule clairement que les États membres doivent démontrer qu’ils remplissent les conditions requises. L’article 44 de la directive relative aux procédures d’asile prévoit, sans distinction entre retrait et révocation, la révocation du statut de réfugié en cas de découverte de nouvelles informations. Le réexamen systématique, automatisé et obligatoire des demandes d’asile en vertu du droit allemand est contraire au droit européen.

Concernant la révocation et le retrait du statut de protection pertinents en l'espèce, il convient d'examiner l'article 11, paragraphe 1, point e), et l'article 19, paragraphes 3, points b) et 4), de la directive relative aux qualifications. La révocation, au sens de l'article 11, paragraphe 1, point e), de cette directive est subordonnée à la cessation des circonstances ayant permis l'octroi du statut de protection. La charge de la preuve incombe aux États membres, conformément à l'article 11, paragraphe 2, de ladite directive.
Par ailleurs, en droit de l'Union, le statut de protection peut être retiré si son octroi repose sur une fausse déclaration ou une dissimulation de faits, notamment l'utilisation de documents faux ou falsifiés. L'article 19, paragraphe 4, de la directive relative aux qualifications prévoit que les États membres doivent apporter la preuve de ces faits.

Il convient donc de conclure que, tant en cas de révocation que de retrait, le droit de l'Union européenne fait peser la charge de la preuve sur les États membres et ne la lie pas aux actions des personnes concernées. Une révocation ou un retrait assimilé à une sanction de fait pour défaut de coopération est contraire au droit de l'Union européenne.

L’article 73b, paragraphe 4, du projet de loi sur l’asile est problématique et superflu : selon cette disposition, le caractère contraignant de la décision relative à la demande d’asile serait suspendu dans le cadre de la procédure de naturalisation jusqu’à ce que la révocation ou le retrait devienne juridiquement définitif. Cette disposition doit être rejetée. Une telle réglementation est par ailleurs inutile, car le titre de séjour n’est pas automatiquement annulé en cas de révocation ou de retrait ; de ce fait, en règle générale, le droit à la naturalisation demeure.

Enfin, le délai d'un mois prévu à l'article 73b, paragraphe 6, du projet de loi sur l'asile pour le dépôt d'une déclaration est, en pratique, trop court. Cela s'applique particulièrement aux cas où de nouveaux documents doivent être fournis. Ce délai devrait généralement être fixé à trois mois.

c. Recommandation :
Les paragraphes 1 à 4 et 6 de l’article 73 du projet de loi sur l’asile (AsylG-E) devraient être supprimés
. Le paragraphe 2 de l’article 73b du projet de loi sur l’asile (AsylG-E) devrait être modifié afin d’y inclure la révocation et le retrait de la protection subsidiaire.
Le paragraphe 4 de l’article 73b du projet de loi sur l’asile (AsylG-E) devrait être supprimé.
Le paragraphe 5 de l’article 73b du projet de loi sur l’asile (AsylG-E) devrait être modifié en supprimant partiellement la référence à l’obligation de coopération et en définissant clairement la charge de la preuve qui incombe à l’Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF).
Le paragraphe 6 de l’article 73b du projet de loi sur l’asile (AsylG-E) devrait être modifié en fixant le délai à trois mois.

8. Article 74 de la loi sur l'asile (projet) : Partialité des juges

a. Proposition de réforme et évaluation.
Actuellement, une requête en récusation d'un juge, conformément à l'article 54, paragraphe 1, de la loi de procédure administrative (VwGO), combiné à l'article 47, paragraphe 1, du Code de procédure civile (ZPO), signifie que le juge mis en cause ne peut accomplir que des actes urgents avant que la requête ne soit tranchée. L'article 54, paragraphe 1, de la VwGO, combiné à l'article 47, paragraphe 2, du ZPO, constitue une exception. Par conséquent, une requête en récusation pour partialité, déposée après le début de l'audience, n'empêche pas le juge de présider l'affaire si cela entraîne un report de l'audience. Ainsi, un retard causé par une requête en récusation déposée pendant l'audience est déjà exclu par la législation en vigueur.

b. Règlement proposé :
Le règlement proposé étend le délai exceptionnel prévu à l’article 47, paragraphe 2, du Code de procédure civile à trois jours avant le début de l’audience. Si, dans ce cas, la décision relative à la requête en récusation entraîne un ajournement de l’audience, celle-ci peut également se tenir en présence du juge mis en cause.

c. Commentaire :
Cette prolongation est incompréhensible. La chambre à laquelle appartient le juge unique statue sur la requête en récusation. On ne comprend pas pourquoi une décision de la chambre ne pourrait être rendue, même trois jours avant l’audience. Même le jour de l’audience ou peu avant, il n’est pas évident que la chambre ne puisse pas statuer sur une requête en récusation. Conformément à l’article 45, paragraphe 3, du Code de procédure civile, le quorum est atteint dès lors qu’un membre autre que le juge mis en cause est présent. Les juges désignés comme suppléants dans le plan de répartition des affaires sont également considérés comme membres du quorum, de sorte qu’une chambre sans membres est pratiquement impossible.
Ce n’est que dans le cas improbable où aucun membre de la chambre ne serait présent que la juridiction supérieure doit statuer. Or, le règlement stipule que la décision relative à la récusation doit entraîner l’ajournement de l’audience. Comme expliqué, ce scénario est extrêmement improbable, ce qui rend le règlement inefficace et donc inutile.

La durée du délai n'est pas précisée dans le projet de loi ni dans son exposé des motifs et semble arbitraire. En pratique, le juge présidant l'audience prend rarement des mesures susceptibles d'engendrer un parti pris avant la période précédant l'audience. Les demandes d'aide juridictionnelle sont souvent tranchées peu de temps avant l'audience, et aucune autre déclaration n'est généralement faite. Par conséquent, prolonger le délai reviendrait à ce que, même en cas de partialité manifeste, l'affaire soit instruite par le juge concerné. Il est déjà prévu qu'une requête en récusation présentée pendant l'audience n'entraîne pas nécessairement la destitution du juge.

La législation actuelle prévoit déjà une large exception à l'interdiction faite à un juge récusé d'agir devant le tribunal. Par conséquent, toute extension de ce droit procédural particulier est injustifiée et doit être rejetée. Le droit procédural et les garanties qu'il contient visent à assurer l'égalité des armes entre les demandeurs et le tribunal, égalité inhérente à la relation procédurale particulière. Il convient de rappeler que le tribunal est au service des demandeurs, et non l'inverse. Ces garanties procédurales seraient davantage compromises par la modification proposée. Il est également à noter que, dans d'autres domaines du droit (voir l'article 25 du Code de procédure pénale), les exceptions à l'interdiction d'agir devant le tribunal après une récusation sont liées au début de l'audience, ce qui se justifie par un souci d'économie de procédure. Une nouvelle extension n'est toutefois plus justifiable, notamment au regard du droit fondamental à un juge équitable, consacré par la loi, article 101, paragraphe 2, alinéa 1 de la Loi fondamentale.

d. La recommandation
§ 74 AsylG-E doit être rejetée.

9. § 77 AsylG-E : Procédure écrite

a. Proposition de réforme et évaluation
À ce jour, il n'existe aucune disposition législative spécifique en matière d'asile concernant ce sujet. Une décision écrite ne peut être prise qu'avec le consentement de toutes les parties concernées, conformément aux dispositions de la loi de procédure administrative (VwGO, § 101, par. 2 VwGO).

aa. Procédure écrite
. Le règlement proposé stipule que, dans tous les cas, les recours contre les décisions prises en application de la loi sur l'asile peuvent être tranchés par voie écrite si la personne concernée est représentée par un avocat. Une exception est prévue uniquement pour l'article 38, paragraphe 1, de la loi sur l'asile (demandes d'asile rejetées sans motif) et l'article 73b, paragraphe 7, de la même loi (nouvelle version, révocation ou retrait d'une protection internationale existante). Une audience orale doit être organisée sur demande, et les parties concernées doivent en être informées. Selon l'exposé des motifs, ce règlement vise à simplifier les procédures et ne s'applique qu'aux procédures judiciaires factuellement simples et d'importance mineure. Il est destiné à s'appliquer uniquement aux procédures dans lesquelles le droit à la protection n'est pas contesté, ce qui est garanti par les exceptions.

Premièrement, la justification du projet repose sur plusieurs hypothèses erronées. D'une part, le droit à la protection n'est pas seulement menacé par les décisions prises en application de l'article 38, paragraphe 1, et de l'article 73b, paragraphe 7 (nouvelle version) de la loi sur l'asile. Il l'est également lorsqu'une demande d'asile est rejetée pour irrecevabilité en vertu de l'article 29 ou pour défaut manifeste de fondement en vertu de l'article 30 de la même loi.

Deuxièmement, ces affaires reposent souvent sur une situation juridique et factuelle particulièrement complexe. Le rejet qualifié au titre de l’article 30 de la loi sur l’asile est soumis à des conditions strictes, ce qui implique que les explications factuelles de l’Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) doivent être particulièrement complètes. Il en va de même pour les décisions prises en application de l’article 29 de la loi sur l’asile. Par ailleurs, la situation juridique est souvent extrêmement complexe, comme en témoignent les nombreux renvois devant la Cour de justice de l’Union européenne ces dernières années.

Ces procédures révèlent souvent qu'une audience orale aboutit à un résultat différent, et les décisions de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) sont alors infirmées. De plus, les conséquences d'un rejet qualifié sont bien plus importantes (voir l'article 10 de la loi sur le séjour, l'interdiction de travailler, etc.), ce qui signifie que non seulement le droit à la protection, mais aussi d'autres droits légaux sont affectés. Renoncer à une audience orale dans de tels cas serait injuste et injustifiable pour les personnes concernées.

Par ailleurs, l’article 84, paragraphe 1, de la loi de procédure administrative (VwGO) autorise déjà les tribunaux à statuer par ordonnance sans audience si l’affaire ne présente aucune difficulté particulière de fait ou de droit et si les faits sont clairement établis. Toutefois, selon l’exposé des motifs du projet de loi, la nouvelle réglementation vise uniquement les procédures judiciaires simples sur le plan factuel et pratique. Celles-ci sont déjà couvertes par l’article 84, paragraphe 1, et l’article 101 de la VwGO. Une réglementation spécifique en matière d’asile est donc superflue.

De plus, le projet est beaucoup trop vague. Il ne précise pas à quel moment une demande d'audience orale doit être formulée. Cette ambiguïté pourrait entraîner la perte de droits procéduraux ou de nouvelles procédures beaucoup plus longues.

Enfin, il n'est pas clair pourquoi la réglementation actuelle est insuffisante. En principe, face à des faits clairement établis et une situation juridique simple, il n'est pas évident qu'un demandeur d'asile représenté par un avocat ne puisse pas accepter une décision rendue par écrit si cela paraît opportun. Supprimer ce droit de décider de la tenue ou non d'une audience orale est incompatible avec les garanties procédurales de l'article 103, paragraphe 1, de la Loi fondamentale. Cela est particulièrement vrai dans les procédures d'asile, car la crédibilité des déclarations du demandeur et celle des parties peuvent, faute de preuves, être appréciées presque exclusivement lors d'une audience orale, qui revêt donc une importance particulière (voir Cour constitutionnelle fédérale, arrêt du 14 mai 1996 – affaire n° 2 BvR 1516/93, point 124). Cette situation est également due à une enquête superficielle et générale menée par l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF).
La modification devrait être abrogée.

bb. Inclusion de nouvelles décisions.
Actuellement, aucune disposition ne permet l'inclusion d'une nouvelle décision dans une procédure d'asile en cours. Le principe de la disposition des parties s'applique. Le demandeur décide s'il intente un recours contre une décision administrative et, le cas échéant, dans quelle mesure. Ceci est reflété aux articles 81 et 82 du Code de procédure des tribunaux administratifs (VwGO), qui stipulent que le demandeur doit introduire lui-même le recours et peut en déterminer l'objet et la portée. Par ailleurs, l'article 88 du VwGO stipule que le tribunal ne peut pas outrepasser le cadre de la demande et est lié par le libellé des requêtes.

Le règlement stipule qu'une nouvelle décision rendue par l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) au cours d'une procédure judiciaire en cours, rejetant une demande d'asile pour cause d'irrecevabilité manifeste ou simple, est automatiquement intégrée à cette procédure. Cette disposition s'applique à condition que la procédure judiciaire initiale ait été engagée contre le rejet d'une demande d'asile pour irrecevabilité. L'objectif est d'accélérer les procédures. Il vise notamment les situations où une procédure de Dublin a été engagée et où la décision de rejet devient illégale en raison de l'expiration du délai de transfert de six mois au cours de la procédure judiciaire en cours. Dans ce cas, le BAMF doit pouvoir procéder à un réexamen de fond dans le cadre de cette procédure. La décision de rejet est alors automatiquement intégrée à l'action judiciaire.

Ce règlement est extrêmement problématique et viole des principes juridiques fondamentaux en matière de compétence administrative. Le principe de la disposition des parties stipule que les demandeurs peuvent, par un acte introductif d'instance, déterminer s'ils contestent un acte légal (ou si la promulgation d'un tel acte est demandée) et, le cas échéant, dans quelle mesure. Ce principe est reflété à l'article 81 du Code de procédure administrative (VwGO), qui subordonne l'introduction de l'instance à la présentation formelle de celle-ci ; à l'article 82 du VwGO, qui exige du demandeur qu'il précise l'objet de sa demande ; à l'article 88 du VwGO, qui lie la juridiction dans sa décision ; et à l'article 92 du VwGO, qui permet aux demandeurs de se désister (voir Kopp/Schenke, article 119, paragraphe 4 ; Sodan/Ziekow, article 88, paragraphe 1). L'inclusion automatique d'une décision administrative nouvelle et entièrement différente dans la procédure judiciaire violerait fondamentalement le principe de la disposition des parties. Aucune justification suffisante ne semble justifier une telle mesure.

De plus, l'objectif affiché d'accélération des procédures n'est pas garanti. L'inclusion automatique de la notification de rejet ne met pas fin aux procédures judiciaires, mais les prolonge. De nombreuses actions en justice ne sont pas engagées car les personnes concernées ne font pas appel des décisions négatives (sur le fond) de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF). Des poursuites sont désormais automatiquement engagées contre toutes les décisions négatives prononcées pour cause d'irrecevabilité suite à un rejet, que les personnes concernées le souhaitent ou non. Cela inclut également les procédures dans lesquelles des interdictions d'expulsion sont prononcées. Les demandeurs (involontaires) ne peuvent alors obtenir de titre de séjour en vertu de l'article 25, paragraphe 3, de la loi sur le séjour des étrangers (AufenthG), car cette procédure est bloquée pendant la durée de la procédure d'appel en matière d'asile, conformément à l'article 10, paragraphe 1, de la même loi. Compte tenu des conséquences néfastes et automatiques pour les personnes concernées et pour le système judiciaire, cette réglementation apparaît tout à fait absurde.

Il ne sera pas examiné ici si la nouvelle règle, selon laquelle la République fédérale d'Allemagne doit systématiquement supporter les frais de procédure en cas de désistement, est dans l'intérêt des contribuables. Par ailleurs, la répartition forfaitaire des frais par l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) en cas de désistement immédiat après l'entrée en vigueur du nouvel acte administratif entraînera des coûts imprévus pour cet office. À ce jour, la majorité des juridictions rejettent l'obligation pour le BAMF de supporter les frais lorsqu'un recours contre une décision Dublin est clos suite à l'expiration du délai de transfert. La répartition forfaitaire des frais est donc préjudiciable au BAMF. Il en va de même si une seconde procédure contre la décision d'asile négative est engagée et que le recours contre la première décision est désisté. Il n'est pas encore établi si le montant du litige augmente automatiquement en cas d'élargissement de l'objet du litige, ce qui engendrerait des coûts supplémentaires pour le BAMF.

Par ailleurs, une décision sur le fond d'une demande d'asile requiert la tenue d'une audience. Cette audience doit se dérouler conformément aux dispositions de la directive 2013/32/UE. Elle ne peut être tenue rétroactivement lors d'une audience publique, car cela violerait les exigences de confidentialité (voir Tribunal administratif fédéral 1 C 41.20 – arrêt du 30 mars 2021). Ainsi, même lorsque la République fédérale d'Allemagne n'est pas initialement compétente pour examiner la demande d'asile, l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF) doit systématiquement organiser une audience sur le fond de la demande afin qu'une décision négative puisse être rendue après l'expiration du délai de transfert dans le cadre de la procédure en cours. Ceci implique un temps supplémentaire d'environ trois heures par demandeur, l'audience sur le fond de la demande d'asile étant généralement beaucoup plus longue que l'audience sur la recevabilité. La réglementation entraînerait donc une augmentation significative de la charge de travail du BAMF, et non une accélération de la procédure d'asile.

Par ailleurs, la question se pose de savoir ce qui se passe si les circonstances changent après le prononcé de la décision de Dublin, comme c'est le cas pour de nombreux pays d'origine. Dans ce cas, une nouvelle audience pourrait être nécessaire pour parvenir à une décision adéquate, ce qui ralentirait encore davantage la procédure.

Ce règlement constitue donc non seulement une atteinte massive et injustifiée aux droits procéduraux des personnes concernées, mais il risque également d'alourdir considérablement la charge de travail des tribunaux et de l'Office fédéral des migrations et des réfugiés (BAMF), ralentissant ainsi davantage la procédure.
Ce règlement devrait être abrogé.

L'article 103, paragraphe 1, de la Loi fondamentale garantit aux parties à la procédure la possibilité de formuler des observations sur les faits à l'origine d'une décision judiciaire avant son prononcé, et ainsi d'influencer le processus décisionnel du tribunal.

L’article 103, paragraphe 1, de la Loi fondamentale (cf. article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme) ne crée pas directement un droit à être entendu oralement (cf. BVerfGE 5, 9 <11> ; 21, 73 <77> ; 36, 85 <87> ; 60, 175 <210> ; 89, 381 <391> ; 112, 185 <206>). Il appartient plutôt au législateur de déterminer comment le droit d’être entendu doit être accordé (cf. BVerfGE 9, 89 <95 et suiv.> ; 60, 175 <210 et suiv.> ; 67, 208 <211> ; 74, 1 <5> ; 89, 381 <391>) (- 1 BvR 367/15 – ).

b. Recommandation :
La proposition devrait être rejetée dans son intégralité.

10. § 78 AsylG-E : Recours légaux

a. Situation juridique actuelle :
L’article 78 de la loi sur l’asile (AsylG) détermine essentiellement les conditions de caractère définitif d’une décision du tribunal administratif et les motifs de recevabilité d’un recours contre cette décision. Il constitue une disposition procédurale spéciale en matière d’asile, plus restrictive que le Code de procédure administrative (VwGO). En effet, le paragraphe 3 de l’article 78 de la loi sur l’asile restreint considérablement les motifs d’autorisation de recours en droit d’asile, comparativement aux dispositions plus générales de l’article 124 du Code de procédure administrative.

b. Projet de loi et évaluation
L'amendement proposé, en insérant l'article 78, paragraphe 8 de la loi sur l'asile, introduit un « examen factuel » spécial et restreint en même temps les possibilités d'appel pour les personnes concernées.

Le but de cette nouvelle réglementation est d'accélérer les procédures judiciaires et d'harmoniser la jurisprudence en matière d'asile. Selon l'exposé des motifs accompagnant le projet de loi, un cadre juridique uniforme à l'échelle nationale concernant l'asile et les questions d'expulsion devrait permettre aux demandeurs d'asile d'évaluer rapidement leurs chances de succès et de prendre une décision en conséquence. À terme, cela devrait réduire le nombre de recours infructueux et alléger la charge des tribunaux.

Cette attente nous paraît infondée. Premièrement, de légères divergences dans les circonstances individuelles entraînent souvent des décisions allant dans un sens ou dans l'autre. Il est donc difficile d'établir un principe directeur applicable à une multitude de cas. Deuxièmement, la manière dont les évolutions récentes dans le pays d'origine pourront justifier une dérogation aux principes directeurs demeure floue. Or, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale, une telle dérogation est indispensable au quotidien dans un contexte sécuritaire instable. Par conséquent, au lieu de clarté et d'uniformité, il y aura incertitude et conflits.

Au lieu d'alléger la charge des tribunaux, il faut s'attendre à un alourdissement de celle des juridictions administratives, notamment du Tribunal administratif fédéral. Si l'on se demande comment rendre la procédure d'asile plus équitable pour les demandeurs d'asile, la réponse réside avant tout dans l'amélioration des voies de recours juridiques, et non dans leur raccourcissement.

c. Recommandations
L’amendement proposé devrait être rejeté.

Afin de rendre les procédures plus équitables et uniformes, nous recommandons d'élargir les motifs de recours. Selon la jurisprudence constante, la CJUE et la CEDH ne peuvent rendre de décisions contradictoires au sens de l'article 78, paragraphe 3, point 2, de la loi sur l'asile (voir, par exemple, la décision du tribunal administratif bavarois du 9 avril 2018, 11 ZB 18.30631, point 2, citée en jurisprudence). Une décision de la CJUE ne peut donner lieu à des décisions contradictoires que si la Cour constitutionnelle fédérale l'adopte dans une affaire spécifique.
Bien que cela s'applique également à l'article 124 du Code de procédure administrative (et n'y soit pas non plus justifié), cela n'y cause pas autant de préjudices compte tenu de l'étendue considérable des motifs de recours. En cas de doute, si une décision s'écarte de celle de la CJUE, il existe également des « doutes sérieux quant à la justesse de l'arrêt » (article 124, paragraphe 2, point 1, du Code de procédure administrative). Toutefois, ce motif de recours n'est pas prévu par l'article 78 de la loi sur l'asile.
Ceci est particulièrement problématique car les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) revêtent une importance capitale en droit d'asile, notamment son arrêt du 7 novembre 2013, affaires C-199/12 à C-201/12. Cet arrêt n'a été intégré à la jurisprudence constitutionnelle que plusieurs années plus tard, par la décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 22 janvier 2020, 2 BvR 1807/19, créant ainsi un risque de divergence. Préciser que les arrêts de la CJUE et de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) peuvent également donner lieu à des divergences permettrait de clarifier la situation et de combler cette lacune.

11. § 79 Dispositions particulières relatives à la procédure d'appel

a. Proposition de réforme et évaluation
La modification proposée vise à assouplir l'interdiction actuellement en vigueur de renvoi devant les juridictions administratives supérieures. L'objectif est d'alléger la charge de ces juridictions.

En vertu de la législation actuelle, la Cour administrative supérieure est tenue, après avoir accordé l'autorisation de pourvoir en cassation, de statuer même si son appréciation de la situation générale relative à l'asile, à l'expulsion ou au transfert dans le pays de destination diffère de celle du Tribunal administratif, et que l'octroi de la protection par ce dernier dépendait largement de cette appréciation. Cette situation va évoluer et l'interdiction absolue de rejet, précédemment en vigueur, sera partiellement assouplie. Dans certains cas, les Cours administratives supérieures auront désormais la possibilité de renvoyer les affaires devant les juridictions de première instance.

À notre avis, cet amendement est insuffisant. Au lieu de supprimer complètement l'interdiction de refuser, il la restreint.

Toutefois, l’interdiction de rejet doit être rejetée dans son intégralité, car elle réduit les options de protection juridique offertes aux personnes concernées en raccourcissant la procédure d’appel prévue par la loi sur la procédure administrative (VwGO).

b. Recommandation :
Le règlement proposé devrait être rejeté et le paragraphe 2 devrait être entièrement supprimé.

III. AUTRES PROPOSITIONS DE RÉFORME

Article 3, paragraphe 3 de la loi sur l'asile (Exclusion) :
Cette disposition est impraticable et n'aurait pratiquement aucune application en pratique ; par conséquent, elle devrait être rejetée. La réglementation relative à l'inadmissibilité à l'asile existe déjà.

Article 5, paragraphe 6, AsylG-E :
Un contrôle de sécurité devrait être obligatoire dans tous les cas.

Article 33 ASylG-E
Le règlement, en particulier sans instruction explicite sur les conséquences juridiques de la non-application, doit être rejeté.

Article 72 du projet de loi sur l'asile (AsylG-E) :
Il est positif que les motifs énumérés à l'article 72, paragraphe 1, points 1 à 3, de la loi sur l'asile ne soient plus destinés à entraîner la cessation du statut de protection, mais fassent l'objet d'un examen dans le cadre d'une procédure conformément à l'article 73 du projet de loi sur l'asile. Toutefois, il est inacceptable qu'une déclaration de renonciation à la procédure d'asile doive être transmise par l'autorité d'immigration à l'Office fédéral. En pratique, de telles déclarations à l'autorité d'immigration posent régulièrement problème, car les personnes concernées ne savent pas clairement à quoi elles renoncent. En pratique, il conviendrait plutôt de vérifier, avant la délivrance d'un titre de séjour, et de le communiquer par écrit, que, toutes choses égales par ailleurs, seul le retrait de la demande d'asile ferait obstacle à la délivrance d'un titre de séjour. La renonciation ne peut être juridiquement valable que si elle est déclarée à l'Office fédéral.

Berlin, le 24 novembre 2022

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