Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht – Beschluss vom 16.03.2021 – Az.: 8 ME 12/21

BESCHLUSS

8 ME 12/21
7 B 6300/20

In der Verwaltungsrechtssache

Frau xxx,

– Antragstellerin und Beschwerdegegnerin –

Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen

gegen

Pflegekammer Niedersachsen KdöR
vertreten durch die Präsidentin,
Hans-Böckler-Allee 9, 30173 Hannover

– Antragsgegnerin und Beschwerdeführerin –

Prozessbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Rüping & Partner mbB,
Hohenzollernstraße 40, 30161 Hannover

wegen Untersagung einer öffentlichen Äußerung
– Beschwerde im Verfahren des vorl. Rechtsschutzes –

hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht – 8. Senat – am 16. März 2021 beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover – 7. Kammer – vom 4. Januar 2021 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5000 EUR festgesetzt.

GRÜNDE

I.

Der Rechtsstreit betrifft die Stellungnahme der Antragsgegnerin im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen vom 25. November 2020. Die Stellungnahme wurde im Rahmen einer Verbandsbeteiligung durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung abgegeben, welche vor der Einbringung des Gesetzentwurfs bei dem Landtag durchgeführt wurde. Das Verwaltungsgericht hat die Antragsgegnerin durch Beschluss vom 4. Januar 2021 im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, ihre Stellungnahme mit sofortiger Wirkung zurückzuziehen und die Veröffentlichung und Verbreitung dieser Stellungnahme zu unterlassen. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.

II.

Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus den mit ihr dargelegten Gründen, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zu Unrecht stattgegeben hätte.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und begründet.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Insbesondere besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.

a) Das Beschwerdevorbringen greift nicht durch, soweit es darin als unzulässig angesehen wird, dass im vorliegenden Verfahren auf die Antragsgegnerin mit dem Ziel eingewirkt werden solle, dass diese sich im Gesetzgebungsverfahren im Sinne der Antragstellerin positioniert. Damit wird der Charakter von Verfahren von der Art des vorliegenden verkannt. In der Antragsgegnerin besteht Pflichtmitgliedschaft (§ 2 PflegeKG). Das bewirkt einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, der aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung gerechtfertigt ist, legitime öffentliche Aufgaben einer Selbstverwaltungskörperschaft zu übertragen. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 26; vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109; BVerwG, Urt. v. 23. 3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 13 f. m.w.N.). Das Rechtsschutzbedürfnis ergibt sich bereits daraus, dass das Mitglied ein kompetenzüberschreitendes Handeln abwehrt. An der Abgrenzung dessen, was das Pflichtmitglied an Meinungsäußerungen der Körperschaft hinnehmen muss, und was seine allgemeine Handlungsfreiheit in unzulässiger Weise beeinträchtigt, hat es ein rechtliches Interesse (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1981 – 5 C 56.79 -, BVerwGE 64, 298, juris Rn. 14). Darauf, ob die Antragstellerin eine bestimmte Positionierung erreichen möchte, kommt es dementsprechend nicht an.

b) Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht, soweit Gegenstand des Verfahrens eine Stellungnahme gegenüber einem Ministerium in einem Anhörungsverfahren zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative ist.

aa) Äußerungen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung in einem gesetzlich geregelten Verwaltungs- und Gerichtsverfahren können in aller Regel nicht mit Ehrenschutzklagen abgewehrt werden (Senatsbeschl. v. 27.9.2018 – 8 PA 89/18 -; vgl. BGH, Urt. v. 16.11.2004 – VI ZR 298/03 -, NJW 2005, 279, juris Rn. 18; v. 27.2.2018 – VI ZR 86/16 -, NJW 2018, 2489, juris Rn. 16 m.w.N.). Dafür besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, weil anderenfalls in unerträglicher Weise in die Führung des Ausgangsverfahrens eingegriffen würde. Ob das Vorbringen wahr und erheblich ist, soll allein in dem seiner eigenen Ordnung unterliegenden Ausgangsverfahren geprüft werden. Im Normalfall des Streits zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens stehen dem Verletzten bereits in diesem Verfahren prozessual wie materiell-rechtlich ausreichende Rechtsgarantien zum Schutz seiner Interessen bereit.

Diese Grundsätze sind auf das Petitionsverfahren übertragen worden (vgl. Senatsbeschl. v. 27.9.2018 – 8 PA 89/18 -; vgl. auch BGH, Urt. v. 27.2.2018 – VI ZR 86/16 -, NJW 2018, 2489, juris Rn. 26; anders in einem Fall bewusst wahrheitswidriger Tatsachenbehauptungen des Petenten BVerfG, Beschl. v. 12.12.1990 – 1 BvR 839/90 -, NJW 1991, 1475, juris Rn. 20 f.). Sie gelten zudem für Äußerungen über am Verfahren nicht beteiligte Dritte. Allerdings müssen die Äußerungen in einem engen Bezug zum Verfahren stehen. Kann sich der Dritte in dem betreffenden Verfahren nicht gegen die Äußerung wehren, ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen geboten und dabei besonders sorgfältig zu prüfen, ob der Dritte die Äußerung hinnehmen muss (BGH, Urt. v. 10.12.2009 – I ZR 46/07 -, BGHZ 183, 309, juris Rn. 15; v. 19.7.2012 – I ZR 105/11 -, VersR 2013, 601, juris Rn. 15).

bb) Es kann offen bleiben, ob die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze auch auf die Abgabe einer Stellungnahme in der Verbandsbeteiligung eines Ministeriums im Vorfeld einer Gesetzesinitiative zu übertragen sind. Auch wenn man das bejaht, hat die Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Abwägung ergibt, dass ihr Interesse an der Durchsetzung ihres mitgliedschaftlichen Unterlassungsanspruchs schwerer wiegt als die durch eine Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses zu schützenden Interessen.

Der Schutz der Integrität des Verfahrens hat hier einen erheblich geringeren Stellenwert als im Grundfall des Gerichts- oder Verwaltungsverfahrens. Allerdings besteht ein starkes öffentliches Interesse an einer unbeeinträchtigten Information des Ministeriums. Werden diesem Tatsachen und Wertungen der beteiligten Kreise vorenthalten, kann sich das auf die Qualität der Rechtsetzung auswirken. Eine solche Beeinträchtigung droht jedoch aufgrund der Natur des geltend gemachten Anspruchs nicht. Dieser richtet sich, wenn er besteht, nicht wie in Ehrenschutzsachen auf Unterlassung einer Äußerung schlechthin, sondern in der Regel auf Unterlassung von Äußerungen, die eine von einem bedeutenden Teil der Körperschaftsmitglieder vertretene Gegenposition unerwähnt lassen. Dass der von dem Mitglied angegriffene Inhalt der Stellungnahme gar nicht, auch nicht bei gleichzeitiger abwägender Darstellung der Gegenposition unterbreitet werden kann, wird allenfalls in besonderen Ausnahmefällen die Folge des Erlasses einer einstweiligen Anordnung sein. Zudem lässt sich eine gerichtliche Prüfung des Inhalts der Stellungnahme hier aufgrund des Handelns der Antragsgegnerin ohnehin nicht vermeiden. Diese hat die gegenüber dem Ministerium abgegebene Äußerung zusätzlich über das Internet verbreitet, was auf die Meinungsbildung der Öffentlichkeit und nicht nur des Ministeriums abzielt. Insoweit greifen die Grundsätze über das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses von vornherein nicht. Erweist sich die Stellungnahme als kompetenzwidrig, so könnte dem Ministerium diese gerichtliche Würdigung auch dann zur Kenntnis kommen, wenn man den Antrag, soweit er sich auf ein Zurückziehen der Stellungnahme gegenüber dem Ministerium richtet, als unzulässig ansähe.

Das Verfahren nach § 31 GGO ist zudem nicht wie ein Gerichts- oder Verwaltungsverfahren auf die Ermittlung eines bestimmten entscheidungserheblichen Sachverhalts ausgerichtet. Es unterscheidet sich diesbezüglich auch von dem Verfahren vor dem Petitionsausschuss, in dem eine Sachverhaltsermittlung erfolgen kann (vgl. Art. 24 NV, § 51 Abs. 3 GO LT). Die Körperschaftsmitglieder haben in der Verbandsbeteiligung keine Beteiligtenstellung. Dass sie in ihrer persönlichen Eigenschaft außerhalb der Verbandsbeteiligung Eingaben an das Ministerium richten können, bewirkt eine wesentlich schwächere Stellung als die Beteiligteneigenschaft in einem gerichtlichen Verfahren. Das Ministerium überprüft auch nicht die Einhaltung der Kompetenzgrenzen der angehörten Körperschaften, sondern leitet aus den eingegangenen Stellungnahmen ein Meinungsbild ab.

Das Interesse der Antragstellerin hätte allerdings nur mäßiges Gewicht, wenn man es dahin verstünde, dass dem Ministerium die Gegenposition zur Kenntnis gebracht werden sollte. Denn die Ablehnung der Tätigkeit der Antragsgegnerin durch einen im Vergleich zu anderen Körperschaften ungewöhnlich hohen Anteil ihrer Mitglieder ist allgemeinkundig und dem Ministerium, wie sich aus der Erarbeitung des Gesetzentwurfes ergibt, bekannt. Zudem kann die Darstellung des Inhalts der Stellungnahme durch das Ministerium und deren Veröffentlichung (LT-Drs. 18/8244, S. 7 ff.) nicht rückgängig gemacht werden. Der aus Art. 2 Abs. 1 GG abgeleitete Anspruch hat aber eine andere Funktion. Er richtet sich gegen Kompetenzüberschreitungen und stellt im Bereich der Äußerungen die Zumutbarkeit für das dissentierende Mitglied her (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 110). Dieses muss Stellungnahmen der Körperschaft, der es zugerechnet wird, nur in dem gesetzlich vorgesehenen Rahmen hinnehmen. Im Hinblick auf die die Zumutbarkeit sichernde Funktion des Unterlassungsanspruchs besteht ein Interesse an seiner Durchsetzung auch im Rahmen der ministeriellen Verbandsbeteiligung, dass das Interesse an der von außen unbeeinflusster Durchführung des Verfahrens überwiegt. Ein Interesse der Antragsgegnerin, sich im Verfahren der Verbandsbeteiligung unter Überschreitung ihrer unten noch zu bestimmenden Kompetenzen äußern zu können, besteht ohnehin nicht. Sie befindet sich in einer fundamental anderen Lage als eine Person des Privatrechts in einem Gerichtsverfahren, der bei der Rechtsverfolgung oder -verteidigung in Bezug auf Gegenstand und Einseitigkeit ihres Vortrags von vornherein nur die Grenzen des Strafrechts gesetzt sind.

2. Der Antrag ist begründet.

a) Es besteht ein Anordnungsanspruch. Die Antragstellerin kann von der Antragsgegnerin verlangen, dass sie die Stellungnahme zurückzieht und deren Veröffentlichung und Verbreitung unterlässt.

aa) Im Hinblick darauf, dass in dem Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin die Grundrechte ihrer Mitglieder nicht erwähnt werden, ist nochmals auszuführen, dass der Anordnungsanspruch grundrechtlich fundiert ist.

Anspruchsgrundlage ist die in Art. 2 Abs. 1 GG garantierte allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gibt dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr „unnötiger“ Zwangsverbände. Die Begründung und die Ausgestaltung der Pflichtmitgliedschaft in einem solchen Verband müssen durch formelles Gesetz gedeckt und verhältnismäßig sein. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 26).

bb) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Maßstäbe für den Inhalt der Stellungnahme im Rahmen der Verbandsbeteiligung des Ministeriums zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative der Rechtsprechung zu öffentlichen Äußerungen entnommen. Mit der Abgabe der Stellungnahme erfüllt die Antragsgegnerin ihre Aufgabe nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Angesichts des Gegenstandes des Beteiligungsverfahrens, der Auflösung der Antragsgegnerin, sind das Anhörungsrecht nach Art. 57 Abs. 1 NV und die Erfüllung der Aufgabe des § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG die beiden Kehrseiten derselben Tätigkeit der Antragsgegnerin. Mit der Stellungnahme zum Fortbestand einer berufsständischen Selbstverwaltungskörperschaft im Tätigkeitsbereich der Mitglieder betreibt die Antragsgegnerin eine besondere Form der Standesvertretung. Auf einen anderen Inhalt als die Belange der die Körperschaft bildenden Mitglieder ist das verfassungsrechtliche Anhörungsrecht nicht gerichtet. Insbesondere steht kein selbständiges Interesse der Körperschaft „als solcher“ neben dem Gesamtinteresse der Mitglieder, die die Körperschaft bilden.

(1) Aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG ergibt sich, dass Äußerungen der Antragsgegnerin rechtmäßig sind, wenn sie eine Thematik betreffen, die nachvollziehbare Auswirkungen auf die beruflichen Belange der Kammermitglieder hat, sachlich und zurückhaltend sowie unter Einhaltung der einschlägigen Verfahrensregeln zustande gekommen sind. Die notwendige Objektivität verlangt gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen sowie eine Abwägung der konfligierenden Positionen, wenn es sich um ein besonders umstrittenes Thema handelt. Denn zu bilden und zu verlautbaren ist das gehörig gebildete Gesamtinteresses der Kammermitglieder (ausführlich Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 27 ff.).

Diese Anforderungen sind § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG zu entnehmen, auch wenn die Vorschrift, anders als § 1 Abs. 1 IHKG, nicht ausdrücklich erwähnt, dass die maßgeblichen Interessen abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen sind, sondern zur Art und Weise der Wahrnehmung der gemeinsamen Belange keine Bestimmung trifft (vgl. auch Eisenmenger, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 8 Rn. 60 f.). § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG beschreibt die Aufgabe der Standesvertretung durch eine öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft. Eine Standesvertretung hat auch dann zu erfolgen, wenn zwar gemeinsame berufliche Belange bestehen, unter den Mitgliedern aber in erheblicher Weise umstritten ist, welche Position eingenommen werden sollte. Der Gesetzgeber kann für einen solchen Fall nur entweder eine abwägende, Minderheitspositionen berücksichtigende Bildung des Gesamtinteresses oder das Übergehen der Minderheitsposition durch Mehrheitsbeschluss ins Auge gefasst haben. Dass die zuletzt genannte Möglichkeit dem Gesetz nicht zugrunde liegt, ergibt sich erstens daraus, dass der Gesetzgeber zugleich Pflichtmitgliedschaft angeordnet hat. Diese wäre unzumutbar, wenn erhebliche Minderheitspositionen in der Außendarstellung schlicht übergangen werden könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 110). Dementsprechend hat der Senat bereits im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft in der Antragsgegnerin ausgeführt, dass zu den Aufgaben der Standesvertretung insbesondere zählt, die Interessen der verkammerten Berufsgruppen systematisch, professionell und kontinuierlich zu bündeln und sie – in Abwägung mit dem Allgemeininteresse – mit dem Anspruch auf Vollständigkeit und Verbindlichkeit nach innen sowie nach außen, insbesondere in Gesetzgebungsverfahren sowie sonstigen Entscheidungsprozessen mit Relevanz für die vertretenen Berufsgruppen, zu kommunizieren (Senatsurt. v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 59). Der Antragsgegnerin ist nicht die Aufgabe zugewiesen, die (wirtschaftlichen) Einzelinteressen ihrer Mitglieder durchzusetzen, sondern sie soll das Gesamtinteresse des Berufsstandes bündeln und wahrnehmen (vgl. Senatsurt. v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 62). Wenn § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG so auszulegen wäre, wie die Beschwerde vorträgt, bedürfte es des von der Landesregierung eingebrachten Auflösungsgesetzes nicht mehr, weil das PflegeKG bereits wegen Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG nichtig wäre. Zweitens hat der Gesetzgeber eine öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft errichtet. Bereits daraus ergibt sich die Pflicht, das höchstmögliche Maß an Objektivität walten zu lassen; die notwendige Objektivität verlangt gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitspositionen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 – 1 BvR 514/57 -, BVerfGE 15, 235, juris Rn. 23; BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 32 f., 40).

Die Rechtsprechung zu den Maßstäben für öffentliche Äußerungen gilt auch, anders als die Beschwerde meint, nicht nur für Grundsatzerklärungen wie diejenige, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (- 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171) zugrunde lag, sondern wurde davon unabhängig allgemein für die nach außen gerichtete Interessenwahrnehmung entwickelt (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 – 1 BvR 541/57 – BVerfGE 15, 235, juris Rn. 23).

(2) Die Wahrnehmung des Anhörungsrechts nach Art. 57 Abs. 1 NV ist zugleich Standesvertretung i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Die Garantie der Selbstverwaltung besagt nicht, dass der Inhalt der Stellungnahme im Rahmen der Anhörung die aufgezeigten Maßstäbe nicht einzuhalten bräuchte.

Gemäß Art. 57 Abs. 1 NV verwalten Gemeinden und Landkreise und die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung.

(a) Der Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie für die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist trotz der scheinbaren Gleichsetzung durch den Wortlaut der Verfassungsbestimmung nicht mit dem der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (vgl. dazu NdsStGH, Rechtsgutachten v. 13.12.1989 – 1/89 -, StGHE 3, 84) identisch oder aus ihm abzuleiten, sondern eigenständig zu bestimmen (vgl. NdsStGH, Urt. v. 3.6.1980 – 2/79 -, StGHE 3, 1, juris Rn. 59 ff., 74; Elster, in: Korte/Rebe, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, 2. Aufl. 1986, S. 507; Ipsen, Niedersächsische Verfassung, 2011, Art. 57 Rn. 17; a.A. Kluth, DÖV 2005, 368, 372; differenzierend Waechter, in: Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 57 Rn. 117 ff.). Das folgt aus den die Errichtung von und Mitgliedschaft in Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung betreffenden Regelungen und damit aus einer systematischen Auslegung des Art. 57 Abs. 1 NV.

Die Gemeinden sind von vornherein ein wesentlicher Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation; sie sind ein Teil des Staates, in dessen Aufbau sie integriert und mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2014 – 2 BvL 2/13 -, BVerfGE 138, 1, juris Rn. 52). Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung sind nicht als notwendiger Bestandteil des Staatsaufbaus vorausgesetzt. Ihr Selbstverwaltungsrecht erhält seinen eigentlichen Inhalt erst durch den Gesetzgeber. Allein ihm liegt es ob, welche Rechte er im Einzelnen unter dem Begriff der Selbstverwaltung der damit ausgestatteten Körperschaft oder Anstalt verleihen will (OVG Lüneburg, Urt. v. 18.6.1952 – IV OVG A 636/51 -, OVGE 6, 272, 281). Entsprechend der Notwendigkeit kommunaler Selbstverwaltung als Teil des Staatsaufbaus setzen Bundes- und Landesverfassung die Mitgliedschaft in den Gemeinden als Gebietskörperschaft ebenso voraus wie die Staatsangehörigkeit. Einer grundrechtlichen Rechtfertigung für den Erwerb bedarf es nicht (vgl. Giegerich, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 16 Abs. 1 Rn. 81 (Sept. 2016); Kämmerer, in: Bonner Kommentar, Art. 16 Rn. 61 (Dez. 2015)). Die Pflichtmitgliedschaft in Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung greift demgegenüber in die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, ein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 81). Der weite Gestaltungsspielraum, über den der Gesetzgeber im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung verfügt und den der Senat in seinem die Antragsgegnerin betreffenden Urteil vom 22. August 2019 hervorgehoben hat (- 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 58, 60, 65), beruht nicht zuletzt auf der Einwirkung grundrechtlicher Erwägungen. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 57 Abs. 1 NV trägt den Vorteilen der funktionalen Selbstverwaltung Rechnung. Entschließt der Gesetzgeber sich gleichwohl, eine Einrichtung der funktionalen Selbstverwaltung nicht zu errichten oder aufzulösen, wahrt er damit die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Mitglieder. Für seine Entscheidung gibt es bereits deswegen automatisch einen Grund des Gemeinwohls.

Dementsprechend hat der Staatsgerichtshof für die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften zwar ein Recht auf Selbstverwaltung im Sinne einer Eigenverantwortlichkeitsgarantie angenommen, eine institutionelle Garantie hingegen nicht. In materieller Hinsicht steht der Auflösung einer Körperschaft kein besonderes verfassungsrechtliches Hindernis entgegen. Die Auflösung ist nur unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Missbrauchskontrolle nachprüfbar. Sie darf nicht willkürlich oder offenbar unvertretbar sein. Die getroffene Wahl darf nicht objektiv zweckuntauglich, offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sein (vgl. NdsStGH, Urt. v. 3.6.1980 – 2/79 -, StGHE 3, 1, juris Rn. 59 ff.; vgl. Waechter, in: Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 57 Rn. 117).

(b) In formeller Hinsicht ist der Gesetzgeber gehindert, die Auflösung ohne Anhörung der Körperschaft zu beschließen. Die Möglichkeit, zu dem Vorhaben Stellung zu nehmen, entspricht nicht nur rechtsstaatlichen Gepflogenheiten (vgl. auch NdsStGH, Urt. v. 3.6.1980 – 2/79 -, StGHE 3, 1, juris Rn. 45). Sie ist auch dazu geeignet, dem Gesetzgeber den tatsächlichen Stellenwert zu vermitteln, den die bislang zur Selbstverwaltung der gemeinsamen Angelegenheiten berufenen Kreise ihrer Partizipationsmöglichkeit tatsächlich beimessen. Hat sich die verfassungsrechtliche Annahme, dass die Selbstverwaltung einen hohen Nutzen stiftet, in dem konkreten Sachbereich bewahrheitet, wird dies dem Gesetzgeber durch die Anhörung vor Augen geführt und der Gefahr entgegengewirkt, den demokratischen und grundrechtlichen Wert der betroffenen Einrichtung der Selbstverwaltung falsch einzuschätzen. Die verfahrensrechtliche Sicherung der angemessenen Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte verwirklicht die Wertung der Verfassung, wonach eine möglichst weitgehende Selbstverwaltung grundsätzlich positiv zu bewerten ist (vgl. MR Dr. Danckwerts, Beratungen einer Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung, Verfassungsausschuss, 23.11.1950, S. 278).

(c) Das aus Art. 57 Abs. 1 NV abzuleitende Anhörungsrecht zielt nicht auf den Vortrag eines vom Gesamtinteresse der Mitgliedschaft abweichenden Interesses der Körperschaft „als solcher“ oder des Eigeninteresses der den Kammerorganen angehörenden Organwalter ab. Das Gericht teilt nicht die Annahme der Beschwerde, es wäre zulässig oder auch nur möglich, dass die Körperschaft nicht als Repräsentant und Interessenvertreter ihrer Mitglieder, sondern als Vertreter „ihrer selbst“ agiere.

Für eine solche Annahme bietet Art. 57 Abs. 1 NV keinen Ansatzpunkt. Die Verfassung enthält zwar eine Selbstverwaltungsgarantie aufgrund der mit der Selbstverwaltung allgemein verbundenen demokratischen und grundrechtsschützenden Vorteile. Sie besagt aber nicht, dass in jedem Sachbereich bei jeder vom Gesetzgeber geschaffenen Selbstverwaltungseinrichtung die Vorteile überwiegen müssten. Diese Bewertung überlässt sie dem einfachen Gesetzgeber. Daher ist Zweck der Anhörung nicht, ausschließlich für den Erhalt einer Körperschaft sprechende Gesichtspunkt herauszustellen. Die Körperschaft kann vielmehr das konkret am Fortbestand der Selbstverwaltung bestehende Interesse einbringen, das im Einzelfall hoch oder gering sein kann. Dem Gesetzgeber ist der tatsächliche Stellenwert der Selbstverwaltung für die dazu berufenen Mitglieder zu vermitteln. Dass es nicht um den Stellenwert ihres Bestandes für die Körperschaft „als solche“ gehen kann, folgt schon aus der Funktion der Selbstverwaltung als kollektiver Partizipationsmodus der Personen des Privatrechts, deren gemeinsame Angelegenheiten zu regeln sind, und nicht einer dieser Gruppe als eigenständige Organisation gegenübertretenden Einrichtung.

Dass Inhalt der Anhörung nicht allein Äußerungen sein können, die den Erhalt des Status quo bejahen, zeigt auch ein Vergleich mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. In diesem Bereich werden sich Gemeinden zwar in vielen Fällen gegen Änderungen aussprechen. Relevant kann aber genauso gut sein, dass der aktuelle Gemeindebestand im Widerspruch zur tatsächlichen örtlichen Verbundenheit steht. Akzeptanzdefizite können folglich in der Anhörung thematisiert werden (vgl. NdsStGH, Rechtsgutachten v. 13.12.1989 – 1/89 -, StGHE 3, 84, juris Rn. 58).

Folgt aus der Verfassung nicht, dass ein anderes als das Gesamtinteresse der Mitglieder Gegenstand der Anhörung sein könnte, so ergibt es sich erst recht nicht aus den einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen der Antragsgegnerin. Aus der Perspektive des Pflegekammergesetzes ist jede Stellungnahme zum Fortbestand der Antragsgegnerin die Wahrnehmung der gemeinsamen beruflichen Belange der Kammermitglieder i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Hierfür gelten die oben dargestellten Anforderungen an die Bildung des Gesamtinteresses. Ein Interesse der Körperschaft „als solche“, das sich von dem in dem geregelten Verfahren unter Beachtung der grundrechtlich fundierten inhaltlichen Maßstäbe gebildeten Gesamtinteresse unterschiede, ist dem Pflegekammergesetz unbekannt. Daraus folgt, dass eine Äußerung zum Fortbestand der Antragsgegnerin, die nicht das Gesamtinteresse in diesem Sinne zum Inhalt hätte, Art. 2 Abs. 1 GG verletzte. Dies wird durch Art. 57 Abs. 1 NV nicht legitimiert. Mithin sind es entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht die Gerichte, sondern das Grundrecht, welches dem Handeln der Antragsgegnerin in Bezug auf ihre Auflösung Grenzen zieht.

(d) Das Beschwerdevorbringen ist zudem verfehlt, weil die Verbandsbeteiligung durch das Ministerium im Vorfeld einer Gesetzesinitiative noch nicht die durch Art. 57 Abs. 1 NV vorgeschriebene Anhörung ist. Der Staatsgerichtshof sieht im Rahmen der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung die Anhörung als eine von dem Gesetzgeber zu erfüllende Pflicht an und meint damit ersichtlich das Verfahren vor dem Landtag. Vor der Einbringung des Gesetzentwurfs erfolgende Anhörungen sind nicht aus sich heraus solche nach Art. 57 Abs. 1 NV, sondern erlangen diesbezügliche Bedeutung nur, wenn der Gesetzgeber sie heranzieht. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs steht es im Ermessen des Gesetzgebers, auf welche Art und Weise er die Anhörung der Betroffenen vornimmt. Sie ist verfassungsrechtlich nicht an bestimmte Förmlichkeiten gebunden. Der Gesetzgeber kann sie selbst schriftlich oder mündlich durchführen, auf die vor Einbringung des Auflösungsgesetzes von der Regierung zu diesen Maßnahmen durchgeführte Anhörung zurückgreifen oder die Regierung mit einer weiteren Anhörung beauftragen und sich das Ergebnis von ihr vortragen lassen (vgl. NdsStGH, Urt. v. 14.2.1979 – 2/77 -, StGHE 2, 1, juris Rn. 599). Es besteht kein Anlass, das aus der Garantie der funktionalen Selbstverwaltung folgende Anhörungsrecht in das Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens auszudehnen.

Im Gesetzgebungsverfahren über die Auflösung der Antragsgegnerin greift der Landtag nicht auf die Verbandsbeteiligung des Ministeriums zurück, sondern führt eine eigene Anhörung durch (Ausschussprotokoll Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung 18/103 (öffentlich) 14.01.2021, S. 31).

cc) Die angefochtene Stellungnahme erfüllt nicht die Anforderungen an Äußerungen der Antragsgegnerin.

Der Fortbestand der Antragsgegnerin ist, wie der Senat bereits festgestellt hat, eine unter den Mitgliedern besonders umstrittene Frage (vgl. Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 42). Daran ändert die Einstimmigkeit in der Kammerversammlung nichts. Ob eine in diesem Sinne höchst umstrittene Frage vorliegt, ist eine Tatsachenfrage. Es kann erforderlich sein, zur Existenz von Minderheitspositionen Tatsachenfeststellungen zu treffen, wenn diese nicht – wie hier – offenkundig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.10.2020 – 8 C 23.19 -, juris Rn. 28) oder etwa aufgrund von Abstimmungsergebnissen in den Gremien der Körperschaft feststeht. Es bedarf umgekehrt aber keiner Befassung der Kammerversammlung, um zu ermitteln, ob es sich um eine höchst umstrittene Frage handelt. Es trifft zwar zu, dass die Umstrittenheit einer Thematik sich auch aus dem Abstimmungsergebnis in der Kammerversammlung ergeben kann, wenn diese sich mit dem Gegenstand befasst hat. Der Umkehrschluss, allein auf diesem Wege könne festgestellt werden, ob eine Befassung der Kammerversammlung erforderlich ist, gilt jedoch nicht (vgl. Senatsbeschl. v. 4.2.2021 – 8 ME 119/20 -).

Die Gegenposition hätte in der Stellungnahme vom 25. November 2020 dargestellt werden müssen. Die Beschwerde bestreitet nicht, dass das nicht erfolgt ist. Aus diesem Mangel ergibt sich die Unzulässigkeit des gesamten Inhalts der angegriffenen Stellungnahme, die durch das Weglassen der Gegenposition in allen Teilen nicht das Gesamtinteresse, sondern einseitig nur die für den Fortbestand anzuführenden Gesichtspunkte darstellt.

Zudem besteht der vom Verwaltungsgericht angenommene Verfahrensmangel, weil die Stellungnahme sich nicht auf eine vorab von der Kammerversammlung beschlossene Positionierung zumindest in den Grundzügen stützen konnte. Dass eine solche Festlegung bei Abgabe der Stellungnahme vorhanden gewesen wäre, trägt die Beschwerde nicht substantiiert vor.

Die Bildung einer solchen Grundposition ist keine laufende Geschäftsführung i.S.d. § 15 Satz 1 Nr. 6 PflegeKG, selbst wenn die darauf aufbauende Abfassung der Stellungnahme und das Beantworten von Einzelfragen Teil derselben ist (vgl. Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 34). Das Beschwerdevorbringen, dem Ministerium sei es darum gegangen, eine rechtliche Positionierung zu den sich im Zusammenhang mit dem übersandten Entwurf stellenden konkreten Fragen zu erhalten, ist aber auch nicht substantiiert worden; das von der Antragstellerin vorgelegte Schreiben des Ministeriums vom 3. November 2020 spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung. Auch ein enges Zeitfenster für eine Stellungnahme macht die Bildung einer das Gesamtinteresse in einer besonders umstrittenen Frage zum Ausdruck bringenden Position nicht zur laufenden Geschäftsführung (vgl. auch Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 35).

Die Beschwerde trägt vor, die Kammerversammlung sei zu einer abwägenden Berücksichtigung der Gegenposition mangels ausreichender Kenntnis dieser Position nicht imstande. Auch das lässt den Verfahrensfehler nicht entfallen (vgl. Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 45). Der Kammerversammlung ist es jedenfalls möglich, die Gegenposition als solche darzustellen. Es erschließt sich auch nicht, warum nicht eine Auswertung der zahlreich vorhandenen Medienberichte über Proteste gegen die Errichtung und den Bestand der Antragsgegnerin es nicht ermöglichen sollte, die insoweit vertretenen Argumente zumindest in Grundzügen anzugeben. Ist das nicht leistbar, bleibt der Antragsgegnerin die Möglichkeit, in der Äußerung darzustellen, warum sie zu einer über die Existenz der Gegenposition hinausgehenden abwägenden Darstellung nicht in der Lage ist. Im vorliegenden Zusammenhang hätte auch das einen Informationswert bezüglich der Erfüllung der der Antragsgegnerin vom Gesetzgeber ursprünglich zugedachten Funktion.

Eine nachträgliche Genehmigung durch die Kammerversammlung reicht nicht aus. Das Gesamtinteresse kann nur von der Kammerversammlung definiert, nicht aber nachträglich von ihr genehmigt werden. Kommt es ungeachtet dessen zur Veröffentlichung eines ohne erforderliche Beteiligung der Kammerversammlung erstellten Grundsatzpapiers, liegt jedenfalls im Vorgang der Veröffentlichung eine Überschreitung der rechtlichen Befugnisse der Körperschaft und damit eine Verletzung der Rechte ihrer Pflichtmitglieder (Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 36; zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 50). Bereits, weil es um die Abwehr einer Kompetenzüberschreitung und nicht allein um den Inhalt der Stellungnahme geht, führt die nachträgliche Genehmigung nicht dazu, dass das Fordern des Widerrufs und der Unterlassung treuwidrig wäre. Insoweit geht es um das an einem Verfahrensfehler leidende und deswegen kompetenzwidrige Handeln der Antragsgegnerin. Es ist nicht identisch mit einer verfahrensfehlerfreien Neuvornahme. Auch zu einer analogen Anwendung von Heilungsvorschriften besteht kein Anlass, weil nicht feststeht, dass eine verfahrensfehlerfrei zustandegekommene Äußerung inhaltlich identisch wäre. Die Kammerversammlung hat zwar am 8. Dezember 2020 eine nachträgliche Billigung ausgesprochen. Das Gesetzgebungsverfahren ist aber mittlerweile eingeleitet und in dessen Rahmen findet eine Anhörung statt (Ausschussprotokoll Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung 18/103 (öffentlich) 14.01.2021 S. 31). Es besteht zumindest die Möglichkeit, dass die Kammerversammlung sich dabei bereitfindet, die Gegenposition darzustellen, und deswegen auch die hier umstrittene Stellungnahme nicht mehr unverändert abgegeben würde.

dd) Der auf Art. 2 Abs. 1 GG beruhende Anspruch richtet sich auf Widerruf der abgegebenen Stellungnahme gegenüber dem Ministerium und Unterlassen ihrer Weiterverbreitung. Entgegen dem Beschwerdevorbringen wird dadurch nicht das Anhörungsrecht aus Art. 57 Abs. 1 NV beeinträchtigt. Abgesehen davon, dass es bei der Verbandsbeteiligung durch das Ministerium noch nicht betroffen ist (s.o. bb) (2)(b)), wird die Antragsgegnerin nicht daran gehindert, eine den rechtlichen Maßstäben genügende Stellungnahme nachzuschieben.

b) Das den Anordnungsgrund betreffende Beschwerdevorbringen greift nicht durch. Ob die Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren selbst Stellung nehmen könnte, ist unerheblich, weil sich ihr Anspruch auf das Unterlassen von Handlungen richtet, die die gesetzlichen Aufgaben der Antragsgegnerin überschreiten. Der Antragsgegnerin wird eine Äußerung in der Verbandsbeteiligung nicht unmöglich gemacht. Sie ist nicht gehindert, dem Ministerium eine rechtmäßige Stellungnahme vorzulegen. Diese wäre zwar nicht mehr fristgemäß, der dadurch entstehende Nachteil ist aber geringer als derjenige, der sich daraus ergibt, dass dem Ministerium ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung nur eine Stellungnahme vorliegt, die die Antragsgegnerin so nicht hätte abgeben dürfen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz – Beschluss vom 22.12.2020 – Az.: 6 B 11301/20.OVG

BESCHLUSS

In dem Verwaltungsrechtsstreit

des Herrn xxx,

– Antragsteller und Beschwerdeführer –

Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam, Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen,

gegen

die Landespflegekammer Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Präsidenten,
Große Bleiche 14 – 16, 55116 Mainz,

– Antragsgegnerin und Beschwerdegegnerin –

Prozessbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Bette-Westenberger-Brink, Große Langgasse 1a, 55116 Mainz,

wegen
Presseerklärung der Landespflegekammer
hier: einstweilige Anordnung

hat der 6. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom 22. Dezember 2020, an der teilgenommen haben

Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts xxx
Richter am Oberverwaltungsgericht xxx
Richter am Verwaltungsgericht xxx

beschlossen:

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Mainz vom 13. Oktober 2020 der Antragsgegnerin aufgegeben, mit sofortiger Wirkung die Pressemitteilung vom 18. September 2020 („Standesvertretung für Pflege und Versorgungssicherheit der Bevölkerung ausgebremst“) von ihrer Homepage zu entfernen und die darin getätigten Äußerungen entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts zukünftig zu unterlassen.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Antragsteller und die Antragsgegnerin jeweils zu 1/2.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

GRÜNDE

I. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, der Mitglied der Antragsgegnerin ist, dieser aufzugeben,

  1. mit sofortiger Wirkung die in der Pressemitteilung vom 18. September 2020 getätigten Äußerungen („Standesvertretung für Pflege und Versorgungssicherheit der Bevölkerung ausgebremst“) in dieser Form zu unterlassen und die Pressemitteilung von ihrer Homepage zu entfernern und
  2. mit sofortiger Wirkung die in der Pressemitteilung vom 21. September 2020 getätigten Äußerungen („Pflegekammer in Nordrhein-Westfalen nimmt Konturen an“) zu unterlassen, soweit diese über die Mitteilung des Weggangs der Vizepräsidentin hinausgeht, und die Pressemitteilung von ihrer Homepage zu entfernen,

abgelehnt.

Die Presseerklärung vom 18. September 2020 lautet:

„Standesvertretung für Pflege und Versorgungssicherheit der Bevölkerung ausgebremst

Mangelnder Rückhalt der Politik führt in Baden-Württemberg zur Gefährdung der nachhaltigen pflegerischen Versorgung – Zukunft des Berufsstandes weiter von Partikularinteressen abhängig

„Mit Bedauern müssen wir feststellen, dass in Baden-Württemberg die Gründung einer Landespflegekammer erst mal auf Eis gelegt wird. Gerade in den letzten Monaten wurde deutlich, welche bedeutende Rolle unsere Berufsgruppe für die gesamte medizinische und pflegerische Versorgung spielt. Diese Versorgungssicherheit kann jedoch dauerhaft nur sichergestellt werden, wenn Pflegefachpersonen über eine starke und selbstorganisierte Interessenvertretung verfügen, mit der sie ihren Berufsstand eigenverantwortlich weiterentwickeln. Ich hoffe daher sehr, dass die politischen Akteure in Baden-Württemberg ihre Entscheidung nochmals überdenken. Die Zukunft des Berufsstandes liegt in ihrer Hand. In Rheinland-Pfalz kann man sehen, wozu eine unabhängige Selbstverwaltung und die Landespolitik gemeinsam im Stande sind: Die Errichtung eines Freiwilligen-Pflegepools und viele weitere berufsrelevante Unterstützungsaktivitäten sind der glühende Beweis dafür, dass durch Rückendeckung und Kooperation große Dinge erreicht werden können. Eine breite politische Unterstützung wünschen wir uns daher auch für unsere Kolleginnen und Kollegen in Baden-Württemberg, damit künftig die berufliche Pflege im Südwesten durch eine weitere Landespflegekammer gestärkt wird“, so Dr. Markus Mai, Präsident der Landespflegekammer Rheinland-Pfalz.

Baden-Württembergs Sozialminister Manfred Lucha plant laut Stuttgarter Zeitung das Projekt zur Gründung einer Landespflegekammer erst in der nächsten Legislaturperiode weiterzuführen. Vor zwei Jahren hatten 2699 Teilnehmer aus 228 Pflegeeinrichtungen zu 68 Prozent für die Einrichtung einer Kammer votiert. Kritik gegen die Errichtung einer unabhängigen politischen Interessenvertretung für Pflegefachpersonen üben insbesondere Verdi und der Arbeitgeberverband Pflege.

„Politische Entscheidungsträger haben vor allem eine gesamtgesellschaftliche Verantwortung. Dazu gehört eben auch, Strukturen für eine nachhaltig gute Pflegeversorgung zu schaffen. Die Gründung einer Landespflegekammer nach hinten zu verschieben, bewirkt das genaue Gegenteil. Zu empfehlen wäre vielmehr ein Austausch zwischen den baden-württembergischen Landesabgeordneten und ihren rheinland-pfälzischen Kolleginnen und Kollegen. Ich bin mir sicher, dass dadurch die Notwendigkeit einer Landespflegekammer für die Berufsgruppe als auch für Gesellschaft in einem neuen Licht erscheinen würde. Die auf Partikularinteressen beruhende Skepsis wird längerfristig nur dazu führen, dass Pflegebedürftigen eine qualitativ hochwertige Versorgung verwehrt wird und das ist einfach nicht fair!“, sagt Mai.

Hintergrund: Mittlerweile wurden in allen Bundesländern umfangreiche Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung und der Verlangsamung der Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus getroffen. Die Zahl der in Rheinland-Pfalz bestätigten Fälle ist mittlerweile auf 9.859 (Stand: 18.09.) gestiegen. Die Landespflegekammer steht in engem und ständigen Austausch mit sämtlichen relevanten Stellen und Behörden zur aktuellen Lage. Das gemeinsame Ziel aller Anstrengungen ist es, die aktuelle Lage laufend zu bewerten und Maßnahmen zu treffen, die die adäquate Versorgung im Gesundheitswesen kurz-, mittel- und langfristig sicherstellen.

Als Pflegekammer Rheinland-Pfalz haben wir eine Task-Force einberufen, die insbesondere die Situation in den Pflegesettings laufend analysiert und Maßnahmen mit den Partnern in Rheinland-Pfalz und auf der Bundesebene abstimmt. Schwerpunkte sind derzeit die Versorgungslage innerhalb des Gesundheitswesens, Sonder-Qualifizierungsmaßnahmen für Pflegefachpersonen und die Sicherstellung der personellen Ressourcen in der pflegerischen Versorgung.“

Die Presseerklärung vom 21. September 2020 lautet:

„Pflegekammer in Nordrhein-Westfalen nimmt Konturen an Gründung einer Pflegekammer im bevölkerungsreichsten Bundesland wichtiges Signal – Sandra Postel wurde zur Vorsitzenden des Errichtungsausschusses gewählt

„Die Gründung selbstbestimmter und unabhängiger Standesvertretungen ist für unsere Berufsgruppe wichtiger denn je. Nur mit ihnen lässt sich sicherstellen, dass die Belange der Pflegefachpersonen von der Politik wahrgenommen und umgesetzt werden. Daher freue ich mich umso mehr über die Einberufung des Errichtungsausschusses zur Gründung einer Landespflegekammer in Nordrhein-Westfalen. Die breite Zustimmung im bevölkerungsreichsten Bundesland macht sowohl uns als auch Befürwortern der Pflegekammer in anderen Ländern Mut. Wir hoffen nun, dass der Funke überspringt und sich weitere Länder anschließen. Wir möchten Karl-Josef Laumann als zuständigen Gesundheitsminister in Nordrhein-Westfalen für sein Engagement danken und hoffen, dass andere Politiker seinem Beispiel folgen. Für die Weiterentwicklung unseres Berufsstandes ist die Gründung effektiver Selbstverwaltungen sehr wichtig, da wir nur so ohne Fremdbestimmung bei pflegepolitischen Fragen mitsprechen können“, so Dr. Markus Mai, Präsident der Landespflegekammer Rheinland-Pfalz.

Im vergangenen Juni hatte der nordrhein-westfälische Landtag mit den Stimmen der Fraktionen der CDU, der FDP und Bündnis 90/Die Grünen die Errichtung einer Pflegekammer beschlossen. Der Errichtungsausschuss hat nun die Aufgabe, die Pflegekammer als moderne Selbstverwaltungsorganisation und berufsfachliche Interessenvertretung der Pflege aufzubauen. Um die Aufbauarbeit leisten zu können, wurden aus dem Kreis der Berufsangehörigen, Fachverbänden und Gewerkschaften heute in Düsseldorf 19 Mitglieder und 19 stellvertretende Personen in den Errichtungsausschuss berufen. Dabei sind Frauen sowie Pflegefachpersonen aus dem Bereich der ambulanten sowie stationären Altenpflege angemessen berücksichtigt. Zu den Mitgliedern des Errichtungsausschusses gehört auch die heute zur Vorsitzenden gewählte Sandra Postel, bisherige Vizepräsidentin der Landespflegekammer Rheinland-Pfalz.“

„Ich bedauere es sehr, dass uns Sandra Postel verlässt. Eine derart erfahrene und ausgewiesene Expertin und enge Mitstreiterin in Rheinland-Pfalz zu verlieren ist für die Landespflegekammer natürlich sehr bedauerlich. Mit einem lachenden Auge stelle ich dann aber doch fest, dass der Errichtungsausschuss in Nordrhein-Westfalen von einer Kollegin mit umfangreicher Kammererfahrung geleitet wird. Eine absolut essentielle Voraussetzung für eine gute Aufbauarbeit. Für ihre Zukunft wünsche ich ihr alles Gute und viel Erfolg und bin mir absolut sicher, dass sie einen sehr großen und bedeutenden Beitrag zur Gründung der Landespflegekammer in Nordrhein-Westfalen leisten wird“, sagt Mai.“

„Ich habe mich schon sehr gefreut, als ich von Herrn Laumann in den Errichtungsausschuss berufen wurde. Jetzt auch das Amt der Vorsitzenden innezuhaben, erfüllt mich mit Stolz! Ich habe großen Respekt vor der Aufgabe und werde alle Energien und Kompetenzen einsetzen, um die Pflege in Nordrhein-Westfalen mit einer starken Kammerstimme auszustatten. Dafür sind Erfahrung und Netzwerk vonnöten und ich finde es unschlagbar, dass wir in Rheinland-Pfalz dann einen strategischen Partner haben, der mir nun mal bestens vertraut ist. Ich bin mir sicher, dass wird der Pflegepolitik in beiden Ländern zugutekommen. Vermissen werde ich die Kolleginnen und Kollegen des Vorstandes und der Vertreterversammlung allerdings sehr, so Postel.“

Hintergrund: Mit der einstimmigen Verabschiedung des Heilberufsgesetzes durch den rheinland-pfälzischen Landtag im Dezember 2014 ist die Landespflegekammer errichtet worden. Seit dem 1. Januar 2016 haben die Pflegenden im Land damit eine kraftvolle Interessenvertretung erhalten. Die Landespflegekammer mit ihren gewählten Vertreterinnen und Vertretern nimmt die beruflichen, wirtschaftlichen und sozialen Belange der Mitglieder wahr.

Die Vertreterversammlung hat in der Sitzung vom 2. März 2016 erstmals den Vorstand der Landespflegekammer gewählt. Präsident der Kammer ist Dr. Markus Mai. Zur Vizepräsidentin wurde Sandra Postel gewählt. Die weiteren Mitglieder des Vorstandes sind aktuell Prof. Dr. Anderl-Doliwa, Andrea Bergsträßer, Hans-Josef Börsch, Esther Ehrenstein, Renate Herzer, Oliver Weidig und Nina Benz.“

Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.

II. Die zulässige Beschwerde hat nur teilweise Erfolg. Aus den mit ihr dargelegten Gründen, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz hinsichtlich der Presseerklärung vom 18. September 2020 zu Unrecht, hinsichtlich der Presseerklärung vom 21. September 2020 jedoch zu Recht abgelehnt hat.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann durch das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 994 ZPO das bestehende zu sichernde Recht (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

Grundsätzlich dient die einstweilige Anordnung der vorläufigen Sicherung eines Anspruchs bzw. der vorläufigen Regelung eines Rechtsverhältnisses. Wird mit der begehrten Entscheidung allerdings die Hauptsache – wie hier – vorweggenommen, sind an die Prüfung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch qualifizierte Anforderungen zu stellen, d.h. der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt nur in Betracht, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für den Erfolg der Hauptsache spricht und dem Antragsteller durch das Abwarten in der Hauptsache schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre.

1. Nach diesen Maßstäben ist nur hinsichtlich der Presseerklärung vom 18. September 2020 ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin kann von der Antragsgegnerin verlangen, dass diese die Verlautbarung der Pressemitteilung vom 18. September 2020 unterlässt. Das umfasst auch die verfahrensgegenständliche Entfernung von der Homepage.

Dabei kann dahinstehen, ob sich die Rechtsgrundlage für den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch unmittelbar aus den Grundrechten oder aus einer analogen Anwendung der §§ 1004, 906 BGB ergibt. Denn ungeachtet seiner dogmatischen Herleitung ist der öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch allgemein anerkannt.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass Pflichtmitglieder öffentlich-rechtlicher Zwangsverbände, worunter auch die berufsständischen Kammern – wie die Landespflegekammer Rheinland-Pfalz – fallen, von ihrem Verband die Einhaltung der Grenzen verlangen können, die seinem Tätigwerden durch die gesetzlich normierte Aufgabenstellung gezogen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1981 – 5 C 53/79 –). Anspruchsgrundlage ist die in Art. 2 Abs. 1 GG garantierte allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gibt dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr „unnötiger“ Zwangsverbände. Die Begründung und die Ausgestaltung der Pflichtmitgliedschaft in einem solchen Verband müssen durch formelles Gesetz gedeckt und verhältnismäßig sein. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüberhinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109; BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 – 10 C 4.15 –, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 13 f. m.w.N.

a) Rechtsfehlerfrei hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die Antragsgegnerin mit den in Streit stehenden Presseerklärungen kein unzulässiges allgemein politisches Mandat wahrgenommen hat.

Ausgangspunkt der Prüfung, ob die Antragsgegnerin sich bei der Veröffentlichung der streitgegenständlichen Presseerklärungen im Rahmen der ihr zugewiesenen Aufgaben gehalten hat, ist § 3 des Heilberufsgesetzes – HeilBG – vom 19. Dezember 2014 (GVBl. S. 302). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 HeilBG wirken die Kammern bei den Aufgaben des öffentlichen Gesundheitswesens mit. Auch nehmen sie die beruflichen, wirtschaftlichen und sozialen Belange der Kammermitglieder in ihrer Gesamtheit wahr, § 3 Abs. 1 Satz 3 HeilBG. Gemäß § 3 Abs. 2 HeilBG haben sie insbesondere für die Wahrung des Ansehens des Berufsstands einzutreten (Nr. 1), die Berufsausübung der Kammermitglieder zu regeln und Beratungen in berufsfachlichen und allgemeinen berufsrechtlichen Fragen anzubieten (Nr. 3), öffentliche Stellen in Fragen der Normsetzung und Verwaltung zu beraten (Nr. 5) und im Rahmen ihrer Zuständigkeit Belange der Qualitätssicherung wahrzunehmen (Nr. 10).

Dies vorausgeschickt bestehen nach Auffassung des Senats keine Bedenken, wenn sich die Antragsgegnerin zur Frage der Neugründung von Pflegekammern und zur Sicherung der Qualität der Pflege äußert. Denn aus der Verantwortung für den Berufsstand der Pflegepersonen folgt auch die Befugnis zur öffentlichen Stellungnahme. Äußerungen zu Fragen der Sozial- und Gesellschaftspolitik sind damit erlaubt, wenn es um das Berufsbild und den Berufsstand der Pfleger, d.h. um berufspolitische Fragestellungen geht. Die vom Antragsteller geäußerten Zweifel an der Richtigkeit der in den Presseerklärungen zum Ausdruck gebrachten positiven Grundhaltung zu Pflichtpflegekammern ist keine Frage der Zulässigkeit der Äußerung an sich, sondern eine der nachfolgend zu erörternden Rechtfertigung ihres Inhalts.

b) Entgegen der Auffassung des Antragstellers musste hinsichtlich des Inhalts der streitgegenständlichen Pressemitteilungen keine Beschlussfassung durch die Vertreterversammlung durchgeführt werden.

Grundsätzlich ist die Information der Presse als laufendes Geschäft der Kammer dem Vorstand zugewiesen. Dies ergibt sich bereits aus § 10 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin. Danach beträgt die Ladungsfrist für eine Vertreterversammlung einen Monat. Obläge die Freigabe von Pressemitteilungen grundsätzlich der Freigabe durch die Vertreterversammlung, wäre eine effektive und aktuelle Pressearbeit unmöglich. Der Inhalt der vom Vorstand als solche getätigten Äußerungen wird allerdings der Kammer zugerechnet. Die der eigentlichen Pressearbeit vorausliegende Bestimmung bzw. Bildung des Gesamtinteresses in bedeutenden und unter den Kammermitgliedern unterschiedlich beurteilten Angelegenheiten obliegt daher der Kammerversammlung (zu IHKn BVerfG, Urteil vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 –, juris Rn. 117). Liegt eine bedeutende und in erheblicher Weise streitige Thematik vor, so übersteigt die Bestimmung des Gesamtinteresses durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen den Bereich der in Ansehung ihrer Regelhaftigkeit und Häufigkeit für die Antragsgegnerin typischen Verwaltungsangelegenheiten. Eine andere Aufgabenverteilung widerspräche dem Befund, dass die angemessene Partizipation der Betroffenen an der Willensbildung unter Gewährleistung der erforderlichen Binnenpluralität in erster Linie in der unmittelbar gewählten Kammerversammlung erfolgen kann (NdsOVG, Beschluss vom 22. Oktober 2020 – 8 ME 99/20 –, juris Rn. 34). Damit ist allerdings nicht die gesamte Pressearbeit unter den Vorbehalt der Befassung der Kammerversammlung gestellt. Dieses Organ muss zum einen nur dann vorab tätig geworden sein, wenn es sich um eine bedeutende und unter den Kammermitgliedern in erheblicher Weise unterschiedlich beurteilte Angelegenheit handelt. Zum anderen genügt eine grundsätzliche Festlegung des Gesamtinteresses, an die der Vorstand anknüpfen kann. Eine detailscharfe Bestimmung des Inhalts der Pressearbeit ist nicht erforderlich (NdsOVG, Beschluss vom 22. Oktober 2020, a.a.O.).

Gemessen hieran liegen die Voraussetzungen für eine erforderliche Beschlussfassung der Vertreterversammlung der Antragsgegnerin nicht vor. Zwar mag es zutreffen, dass die Existenz der Landespflegekammer Rheinland-Pfalz und insbesondere die Zwangsmitgliedschaft unter den Kammermitgliedern in Rheinland-Pfalz selbst umstritten ist. Inwiefern hingegen die Errichtung von Pflegekammern in anderen Bundesländern für die Kammermitglieder in Rheinland-Pfalz von erheblicher Bedeutung im obigen Sinne ist, hat der Antragssteller jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt.

Im Übrigen ist es – anders als der Antragsteller meint – grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn sich die Antragsgegnerin zu Entwicklungen der Pflegepolitik im Allgemeinen und der (Nicht-) Einführung von Pflegekammern auch in anderen Bundesländern im Besonderen äußert. Dies zeigt sich bereits bei einem Blick auf ihre Aufgaben. Die Kammer soll im Rahmen der Aufgaben des öffentlichen Gesundheitswesens das Interesse des Gemeinwohls beachten (§ 3 Abs. 1 Satz 2 HeilBG) und für die Wahrung des Ansehens des Berufsstandes eintreten (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HeilBG). Dessen eingedenk kann es der Kammer nicht verwehrt sein, auch zu pflegepolitischen Entwicklungen in anderen Bundesländern Stellung zu nehmen. Denn die dortige Entwicklung kann sich – in die eine oder andere Richtung – auch für Rheinland-Pfalz auswirken, etwa wenn nach dem Vorbild anderer Länder Standards verändert, Personalschlüssel neu berechnet oder die Pflegekammer an sich aufgelöst würde.

c) Die von der Antragstellerin kritisierten und als wörtliches Zitat des Präsidenten bzw. der scheidenden Vizepräsidentin der Antragsgegnerin wiedergegebenen Äußerungen stellen Aussagen dar, die von dem Präsidenten der Antragstellerin in dieser Eigenschaft gemacht wurden und dem Verband als eigene Äußerungen zuzurechnen sind (vgl. bzgl. eines früheren DIHK-Präsidenten BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 – 10 C 4/15 –, juris Rn. 35). Nach dem Text der Pressemitteilung handelt es sich insoweit um eine Äußerung des Organs. So werden etwa die Zitate mit expliziter Nennung der konkreten Funktion (Präsident der Landespflegekammer Rheinland-Pfalz) wiedergegeben. Anhaltspunkte dafür, dass die Äußerungen lediglich eine private Meinung widerspiegeln sollen, sind nicht ersichtlich.

Anders als die Antragsgegnerin meint ist das wörtliche Zitat auch nicht mit weiteren Maßstäben zu bewerten als eine förmliche schriftliche Mitteilung. Insbesondere ist aus der Pressemitteilung nicht erkennbar, dass die wörtlich wiedergegebenen Zitate – wie die Antragsgegnerin behauptet – auf einer „spontanen Entäußerung der handelnden Personen“ beruhen. Vielmehr handelt es sich bei der Presseerklärung gerade um eine förmliche schriftliche Mitteilung.

Hinsichtlich des Inhalts der Äußerungen gelten die Schranken, die sich allgemein aus der Stellung der Antragsgegnerin als Träger mittelbarer Staatsverwaltung mit Pflichtmitgliedschaft, der öffentliche Aufgaben wahrnimmt, ergeben. Bei der Vertretung des Gesamtinteresses der Kammermitglieder muss sie als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1962 – 1 BvR 541/57 –, juris Rn. 23). Das setzt voraus, dass die Äußerungen der Antragsgegnerin sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Da die Frage, ob eine Äußerung der Antragsgegnerin das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lässt, nur aus dem Kontext beurteilt werden kann, darf bei der Prüfung der streitgegenständlichen Presseerklärungen nicht nur auf deren Überschrift abgestellt werden; vielmehr ist die Begründung mit heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20.09 –, juris Rn. 40). Insgesamt stehen die einzelnen Aussagen daher nicht zusammenhanglos da. Zu beurteilen ist, ob die jeweilige Aussage die Kompetenz und den Objektivitäts- und Sachlichkeitsgrundsatz einhält. Einer unvollständigen Teilaussage mangelt es einerseits nicht schon dann an Objektivität, wenn die sie vervollständigende Teilaussage in einem anderen Satz steht. Andererseits geht es nicht an, beliebige über den Text verstreute Aussagen neu zusammenzustellen, so dass dessen ursprüngliche Unsachlichkeit nicht mehr aufscheint. Das Nähere kann nur die Untersuchung des im Einzelfall angegriffenen Textes ergeben (NdsOVG, Beschluss vom 22. Oktober 2020, a.a.O., Rn. 31).

Dies vorausgeschickt verletzt die Pressemitteilung vom 18. September 2020 („Standesvertretung für Pflege und Versorgungssicherheit der Bevölkerung ausgebremst“) bei einer Gesamtbetrachtung die an die Form von Äußerungen der Antragsgegnerin zu stellenden Anforderungen.

Bereits der Wortlaut des Untertitels „Mangelnder Rückhalt der Politik führt in Baden-Württemberg zur Gefährdung der nachhaltigen pflegerischen Versorgung – Zukunft des Berufsstandes weiter von Partikularinteressen abhängig“ ist auf Zuspitzung und Emotionalisierung angelegt. Er erweckt auf den Leser den Eindruck, dass in Baden-Württemberg die Versorgungssicherheit in der Zukunft („nachhaltig“) nicht gewährleistet werden könne. Die Wirkung des Untertitels wird verstärkt durch die im ersten Absatz enthaltene Aussage „Diese Versorgungssicherheit kann jedoch dauerhaft nur sichergestellt werden, wenn Pflegefachpersonen über eine starke und selbstorganisierte Interessenvertretung verfügen, mit der sie ihren Berufsstand eigenverantwortlich weiterentwickeln“. Weitere Emotionalität wird durch die Aussage geweckt, dass die Errichtung eines Freiwilligen-Pflegepools der „glühende Beweis“ für die Wirkmächtigkeit der rheinland-pfälzischen Landespflegekammer sei.

Anders als die Antragsgegnerin meint, führt auch der textliche Zusammenhang mit dem zweiten Absatz der Pressemitteilung nicht zu einer Relativierung der nicht hinreichend objektiven Aussagen im ersten Absatz. Zwar wird im zweiten Absatz sachlich richtig der Anlass der Pressemitteilung – ein Bericht der Stuttgarter Zeitung, wonach Baden-Württembergs Sozialminister das Projekt zur Gründung einer Landespflegekammer erst in der nächsten Legislaturperiode weiterführen will – wiedergegeben. Auch wird darauf hingewiesen, dass hierzu andere Auffassungen existieren, es wird auf das Meinungsbild bei einer in Baden-Württemberg durchgeführten Umfrage eingegangen und auch dargestellt, dass insbesondere Verdi und der Arbeitgeberverband Kritik an der Errichtung einer Pflegekammer üben.

Dieser Absatz, der inhaltlich nicht zu beanstanden ist, wird allerdings vom folgenden dritten Absatz eingerahmt. In diesem ist festgehalten: „Die auf Partikularinteressen beruhende Skepsis wird längerfristig nur dazu führen, dass Pflegebedürftigen eine qualitativ hochwertige Versorgung verwehrt wird und das ist einfach nicht fair!“. Es wird damit unterstellt, dass ausschließlich die Einrichtung einer Pflegekammer mit Zwangsmitgliedschaft künftig dazu führen könne, eine qualitativ hochwertige Versorgung zu gewährleisten; anderenfalls würden pflegebedürftige Personen in Baden-Württemberg ungerecht behandelt. Damit verlässt die Antragsgegnerin den Boden der größtmöglichen Objektivität und spitzt ihre Auffassung unzulässig zu. Formulierungen dieser Art mögen einer reinen Interessenvertretung zustehen, der als öffentlich-rechtliche Körperschaft organisierten Antragsgegnerin aber nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010, a.a.O., Rn. 40). Die Unzulässigkeit einer derartigen Zuspitzung zeigt sich bereits daran, dass derzeit in der weit überwiegenden Mehrzahl der Bundesländer keine Pflegekammer besteht bzw. die Errichtung einer solchen auch nicht geplant ist oder von der Mehrheit der Pflegekräfte abgelehnt wird (vgl. Fajardo, „Bundespflegekammer – Ein Wettlauf gegen die Zeit“, abrufbar unter https://www.curacon.de/impulse/medien/medium/507-bundespflegekammer-ein-wettlauf-gegen-die-zeit, zuletzt abgerufen am 22. Dezember 2020). Tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass die Versorgung der Bevölkerung in den Ländern ohne Pflegekammer signifikant schlechter wäre, sind in der Pressemitteilung jedoch nicht festgehalten.

Insgesamt wird die – von der Antragsgegnerin angenommene – Notwendigkeit der Errichtung einer Landespflegekammer in sachlich ungerechtfertigter Weise überspitzt dargestellt und emotional übertrieben untermalt.

Dem Antragsteller steht hinsichtlich der Presseerklärung vom 18. September 2020 überdies auch ein Anordnungsgrund auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO zur Seite. Es ist zu Gunsten des Antragstellers zu berücksichtigen, dass durch die fortdauernde Veröffentlichung, insbesondere auf der Homepage der Antragsgegnerin, die bereits eingetretene Rechtsverletzung intensiviert würde, weil ein noch größerer Kreis von Personen weiterhin leicht auf die Presseerklärung zugreifen könnte. Dadurch würde die Erklärung zur Grundlage weiterer Medienberichterstattung gemacht. Denn es ist naheliegend, dass es auch künftig eine andauernde öffentliche Debatte zu der Frage der (Ab-)Schaffung von Landespflegekammern geben wird. Dies zeigt sich bereits an dem Umstand, dass in Nordrhein-Westfalen der Aufbau einer Kammer geplant ist, in Baden-Württemberg davon (derzeit) aber abgesehen wird. Die streitigen Pressemitteilungen werden daher im Zuge der Diskussion weiterhin Wirkung entfalten.

Es handelt sich schließlich auch um eine zulässige Vorwegnahme der Hauptsache, da effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG auf andere Weise nicht zu erreichen ist. Würde der Antragsteller auf ein Hauptsacheverfahren verwiesen, könnte die politische Debatte bereits abgeschlossen bzw. durch die Antragsgegnerin unzulässig beeinflusst worden sein.

2. Der vom Antragsteller behauptete Unterlassungsanspruch besteht hinsichtlich der Presseerklärung vom 21. September 2020 jedoch nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht mit dem im – wie hier – vorliegenden Falle einer Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen hohen Grad an Wahrscheinlichkeit.

Die Pressemitteilung vom 21. September 2020 („Pflegekammer in Nordrhein-Westfalen nimmt Konturen an“) hält sich mit überwiegender Wahrscheinlichkeit im oben dargestellten Rahmen, zumal – insoweit unstreitig zulässig – hier vorwiegend der Wechsel der Vizepräsidentin der Antragsgegnerin in den Errichtungsausschuss der Pflegekammer Nordrhein-Westfalen kommuniziert wird. Auch der Untertitel („Gründung einer Pflegekammer im bevölkerungsreichsten Bundesland wichtiges Signal – Sandra Postel wurde zur Vorsitzenden des Errichtungsausschusses gewählt“) ist nicht zu beanstanden.

Anders als in der Pressemitteilung vom 18. September 2020 finden sich auch keine emotional zugespitzten Formulierungen. Zwar findet sich die Aussage der scheidenden Vizepräsidentin, wonach sie es „unschlagbar“ finde, mit Rheinland-Pfalz einen strategischen Partner zu haben, der ihr bestens vertraut sei. Damit wird aber in nicht zu beanstandender Weise lediglich der (auf der Hand liegende) Vorteil verdeutlicht, dass die künftige Vorsitzende des Errichtungsausschusses sowohl die handelnden Personen wie auch die Strukturen der Landespflegekammer Rheinland-Pfalz aus eigener Erfahrung kennt. Der Senat kann in der Wortwahl keinen Verstoß gegen die gebotene Sachlichkeit und Zurückhaltung erkennen.

Auch im Übrigen hält sich die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Aufgabe, sich für den Berufsstand einzusetzen, wenn sie sich für die Gründung selbstbestimmter und unabhängiger Standesvertretungen einsetzt. Die Kritik des Antragsgegners, die Formulierung der Presseerklärung, wonach „nur“ mittels derartiger Vertretungen sichergestellt werden könne, dass die Belange der Pflegefachpersonen von der Politik wahrgenommen und umgesetzt werden bzw. „nur so“ der Berufsstand ohne Fremdbestimmung bei pflegepolitischen Fragen mitsprechen könne, ist zwar durchaus eindringlich, aber im Ergebnis nicht zu beanstanden. Denn insoweit ist der Gesamtzusammenhang der Aussagen im Rahmen der Presseerklärung ins Auge zu fassen. Darin bringt die Antragsgegnerin die Freude über die beabsichtigte Gründung einer Pflegekammer in Nordrhein-Westfalen zum Ausdruck. Es ist der Antragsgegnerin dabei nicht zu verwehren, sich zur Bildung anderer Pflegekammern in anderen Bundesländern positiv zu äußern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Eine Reduzierung des Streitwerts erfolgt nicht, da der Antrag die Vorwegnahme der Hauptsache zum Gegenstand hat.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Verwaltungsgericht Hannover – Beschluss vom 04.01.2021 – Az.: 7 B 6300/20

BESCHLUSS

7 B 6300/20

In der Verwaltungsrechtssache

der xxx,

– Antragstellerin –

Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen

gegen

die Pflegekammer Niedersachsen
vertreten durch die Präsidentin,
Hans-Böckler-Allee 9, 30173 Hannover

– Antragsgegnerin –

Prozessbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Rüping & Partner mbB,
Hohenzollernstraße 40, 30161 Hannover

wegen Untersagung einer öffentlichen Äußerung

hat das Verwaltungsgericht Hannover – 7. Kammer – am 04. Januar 2021 beschlossen:

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, ihre Stellungnahme im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines „Gesetzes zur Umsetzung der Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen“ vom 25. November 2020 mit sofortiger Wirkung zurückzuziehen und die Veröffentlichung und Verbreitung dieser Stellungnahme zu unterlassen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 EURO festgesetzt.

GRÜNDE

I.

Bei der Antragsgegnerin handelt es sich um die mit dem Kammergesetz für die Heilberufe in der Pflege -PflegeKG- vom 14. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 261; zum 01. Januar 2017 in Kraft getreten), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2019 (Nds. GVBl. S. 70), vom Land Niedersachsen unter der Bezeichnung „Pflegekammer“ errichtete Kammer für die Heilberufe in der Pflege als eine Körperschaft öffentlichen Rechts. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 PflegeKG sind Angehörige bestimmter Pflegefachberufe, die ihren Beruf in Niedersachsen ausüben, Mitglied der Pflegekammer Niedersachsen. Das besagte Gesetz regelt mithin u. a. eine Pflichtmitgliedschaft.

Die Antragstellerin ist Pflichtmitglied der Antragsgegnerin.

Nachdem es bereits Proteste seitens potentieller Mitglieder gegen die Gründung sowie zwischenzeitlich eine Online-Petition gegen die Antragsgegnerin gegeben hatte, entschied die Landesregierung, die etwa 78.000 Mitglieder der Antragsgegnerin zu deren Fortbestand und Zukunft zu befragen. Nach Angaben des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung sprachen sich in der in der Zeit vom 29. Juli 2020 bis zum 06. September 2020 durchgeführten Online-Befragung 70,6 % der 15.100 Antwortenden gegen den Fortbestand der Antragsgegnerin aus, 22,6 % stimmten für einen Fortbestand der Kammer und 6,8 % der Antwortenden enthielten sich.

Nach Aufforderung des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vom 03. November 2020, im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines „Gesetzes zur Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen“ eine Stellungnahme abzugeben, beschloss die Kammerversammlung der Antragsgegnerin am 18. November 2020, sich durch einen Rechtsanwalt bei der Abgabe dieser Stellungnahme unterstützen zu lassen.

In der unter dem 25. November 2020 abgegebenen, streitgegenständlichen Stellungnahme, die unter www.pflegekammer-nds.de/positionen-berichte im Internet abrufbar ist, heißt es u. a. (letzter Abruf: 04. Januar 2021):

B. Tenor der Stellungnahme
Die Pflegekammer Niedersachsen lehnt ihre vorgesehene Auflösung entschieden ab.

(Seite 3 der Stellungnahme).

„Die beabsichtigte Auflösung der Kammer würde zu einer Schwächung statt einer – eigentlich notwendigen – Stärkung der Berufsgruppe der beruflich Pflegenden führen.“
(Seite 4).

„3. Sachgerechtigkeit der Aufgabenerfüllung durch die Pflegekammer
Die Pflegekammer hat in der kurzen Zeit ihres Bestehens ihre drei Hauptaufgaben – Standesvertretung, Standesförderung und Standesaufsicht – effektiv wahrgenommen.“

(Seite 8 unten).

„Die Auflösung der Kammer wird in dem vorliegenden Gesetzentwurf mit nur einem einzigen Argument gerechtfertigt, nämlich mit dem Ergebnis der zwischen Juli und September 2020 durchgeführten Mitgliederbefragung […].“ (Seite 19 unten).

„Zunächst ist das Ergebnis der Mitgliederbefragung in keiner Weise repräsentativ für den Willen der Mehrheit der Mitglieder der Pflegekammer. Zwar mögen 70,6 % der Abstimmenden für eine Auflösung der Kammer votiert haben. Bei Zugrundelegung einer Abstimmungsbeteiligung von 19,4 % entspricht dies aber einem Anteil von nur 13,7 % aller teilnahmeberechtigten Kammermitglieder. […] Das Ergebnis der Mitgliederbefragung taugt schon unter diesem Gesichtspunkt nicht als beachtlicher Gemeinwohlgrund, der eine Auflösung der Pflegekammer rechtfertigen könnte.“ (Seite 20).

„Ein alleiniges Abstellen auf den Willen der – noch dazu: kleinen Minderheit der – Kammermitglieder im Sinne eines ‚Wunschkonzerts‘ kommt dagegen rechtlich nicht in Betracht.“ (Seite 21).

„Durch diese Äußerung wird das Abstimmungsverhalten einer kleinen Minderheit der Kammerzugehörigen (13,7 % aller teilnahmeberechtigten Kammermitglieder) sachwidrig zu einer Mehrheit umgedeutet. Auch dies weist daraufhin, dass die – nicht repräsentative und rechtlich fragwürdige – Mitgliederbefragung gewissermaßen als Feigenblatt verwendet wird, um die jeglichen Sachgründen entbehrende und damit willkürliche Abschaffung der Pflegekammer zu rechtfertigen.“ (Seite 26).

Mit Schreiben vom 02. Dezember 2020 forderte der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin die Antragsgegnerin im Namen der Antragstellerin dazu auf, die besagte Stellungnahme bis zum 04. Dezember 2020 von der Homepage der Pflegekammer zu entfernen, sie im Gesetzgebungsverfahren zurückzuziehen und sie nicht weiter zu verbreiten. Dies lehnte die Antragsgegnerin mit schriftlicher Entgegnung vom 04. Dezember 2020 ab.

Die Kammerversammlung fasste am 08. Dezember 2020 den Grundsatzbeschluss, sie stelle fest, dass die mit Schreiben vom 25. November 2020 auf Basis der eingeholten verfassungsrechtlichen Stellungnahme abgegebene rechtliche Positionierung der Pflegekammer Niedersachsen mit Billigung der Kammerversammlung erfolgt sei.

Mit am 07. Dezember 2020 bei dem erkennenden Gericht eingegangenem Schriftsatz sucht die Antragstellerin um einstweiligen Rechtsschutz nach. Zur Begründung lässt sie unter Bezugnahme auf aktuelle Rechtsprechung der beschließenden Kammer und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts im Wesentlichen ausführen, die Antragsgegnerin habe mit ihrer streitgegenständlichen Stellungnahme ihre gesetzlichen Obliegenheiten verletzt, sodass ihr, der Antragstellerin, ein Unterlassungsanspruch zustehe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes bestehe insbesondere bei umstrittenen Themen gegebenenfalls die Verpflichtung zur Darstellung von Minderheitenpositionen. Bei der vom Land Niedersachsen durchgeführten Umfrage hätten sich 70,6 Prozent der befragten Mitglieder der Antragsgegnerin, die an der Umfrage teilgenommen hätten, gegen den Fortbestand der Antragsgegnerin ausgesprochen. Es sei also festzustellen, dass mindestens eine ganz erhebliche Minderheit (gemessen am Ergebnis und an der Beteiligung der Umfrage), wahrscheinlich eher aber die Mehrheit der Mitglieder der Antragsgegnerin die Institution Pflegekammer Niedersachsen abzuschaffen wünsche. Mit der vollständigen Nicht-Berücksichtigung dieser bedeutenden Meinungsströmung innerhalb der Mitgliedschaft habe die Antragsgegnerin ersichtlich gegen die rechtlichen Vorgaben hinsichtlich zulässiger Meinungsäußerungen verstoßen. Vorliegend habe die Antragsgegnerin mit der streitgegenständlichen Stellungnahme eine in rechtswidriger Weise einseitige Positionierung abgegeben, die  offenkundig nicht das Meinungsspektrum der Mitgliedschaft wiedergebe. In der besagten Stellungnahme werde aus der Zahl der Mitglieder der Antragsgegnerin, die sich für deren Abschaffung ausspreche, das „Abstimmungsverhalten einer kleinen Minderheit der Kammerzugehörigen (13,7 % aller teilnahmeberechtigten Kammermitglieder)“, welches angeblich sachwidrig zu einer Mehrheit umgedeutet worden sei (Stellungnahme, Seite 26). An keiner einzigen Stelle in der Stellungnahme sei ersichtlich, ob und wenn ja welche Anstrengungen die Antragsgegnerin unternommen habe, um ein tatsächlich repräsentatives Meinungsbild in der Mitgliedschaft herzustellen. Und an keiner einzigen Stelle in der Stellungnahme würden die inhaltlichen Positionen der Teile der Mitgliedschaft wiedergegeben, die die sogenannten „Leistungen“ der Antragsgegnerin völlig anders beurteilten.

Die Antragstellerin beantragt,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, mit sofortiger Wirkung die Stellungnahme im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines „Gesetzes zur Umsetzung der Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen“ zurückzuziehen und die Veröffentlichung und Verbreitung dieser Stellungnahme – insbesondere im Internet – zu unterlassen.

Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung lässt die Antragsgegnerin im Wesentlichen ausführen:

Das Begehren der Antragstellerin sei auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, weil der Antrag nicht auf den Zeitraum „bis zur Entscheidung in der Hauptsache“ beschränkt sei. Mangels Eilbedürftigkeit der Entscheidung sei auch kein Anordnungsgrund gegeben. Es fehle an einem Anordnungsanspruch. Die streitgegenständliche Stellungnahme habe die Antragsgegnerin in Erfüllung ihrer aus § 9 Abs. 1 Nr. 6 lit. b) PflegeKG resultierenden Verpflichtung, in Fragen der Gesetzgebung zu beraten und zu unterstützen, abgegeben. Die von der Antragstellerin beanstandete Passage auf Seite 26 der Stellungnahme beinhalte den zutreffenden Hinweis, dass aus dem Ergebnis einer Befragung, an der von 78.000 Kammermitgliedern lediglich 15.100 teilgenommen hätten, kein Auftrag zur Auflösung der Antragsgegnerin abgeleitet werden könne. Der Antragsgegnerin müsse im Rahmen von Stellungnahme zu Gesetzgebungsverfahren keine Minderheitenpositionen ermitteln. Im Übrigen spiegelten sich Minderheitenpositionen in der Kammerversammlung nicht wieder. Diese habe die abgegebene Stellungnahme einstimmig genehmigt. Im Übrigen hätten der Antragsgegnerin auch nur drei Wochen Zeit für die Ausarbeitung der Stellungnahme zur Verfügung gestanden. Für ein Zurückziehen der Stellungnahme bestehe schon kein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Stellungnahme abgegeben sei und dies nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Es sei unklar, worauf ein „Zurückziehen“ abziele.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

I. Der Antrag ist zulässig; er ist insbesondere statthaft nach § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht den Mitgliedern einer Kammer dann, wenn es zu Konflikten um Äußerungen einer Kammer kommt, der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen; hier kann auch im Eilrechtsschutz etwaigen Überschreitungen der Kompetenzen einzelner Kammerorgane entgegengetreten werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, juris, Rn. 73).

Die Antragstellerin ist antragsbefugt, § 42 Abs. 2 VwGO analog. Jedenfalls eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) durch die Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation erscheint dann möglich, wenn die Kammer bei ihrer Tätigkeit die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen nicht einhält (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20/09 -, juris, Rn. 21).

Es fehlt dem Antrag auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis, soweit begehrt wird, der Antragsgegnerin aufzugeben, die Stellungnahme im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen zurückzuziehen, denn ein Zurückziehen im Sinne eines Widerrufs ist nach wie vor möglich.

II. Der Antrag ist auch begründet.

Auf Antrag kann das Gericht – auch schon vor Klageerhebung – eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Voraussetzung ist hierbei, dass der Antragsteller das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft macht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung).

Maßgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Über den Erfolg des Antrags ist aufgrund einer im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen und auch nur möglichen summarischen Prüfung zu entscheiden. Ergibt die überschlägige rechtliche Beurteilung auf der Grundlage der verfügbaren und vom Antragsteller glaubhaft zu machenden Tatsachenbasis, dass von überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszugehen ist, besteht regelmäßig ein Anordnungsanspruch. Ein Anordnungsgrund setzt voraus, dass es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen unzumutbar ist, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 22. September 2017 – 4 B 268/17 -, juris).

Grundsätzlich dient die einstweilige Anordnung der vorläufigen Sicherung eines Anspruchs bzw. der vorläufigen Regelung eines Rechtsverhältnisses. Wird mit der begehrten Entscheidung allerdings die Hauptsache – wie hier – vorweggenommen, sind an die Prüfung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch qualifizierte Anforderungen zu stellen, d.h. der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt nur in Betracht, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für den Erfolg in der Hauptsache spricht und dem Antragsteller durch das Abwarten in der Hauptsache schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (BayVGH, Beschluss vom 18. März 2016 – 12 CE 16.66 -, juris, Rn. 4).

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Antragstellerin kann von der Antragsgegnerin verlangen, dass diese die Stellungnahme im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines „Gesetzes zur Umsetzung der Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen“ vom 25. November 2020 zurückzieht – und zwar im Sinne eines Widerrufs der Stellungnahmen gegenüber den Empfängern – und sie die Verlautbarung der besagten Stellungnahme unterlässt, was auch die verfahrensgegenständliche Entfernung von der Homepage umfasst.

1. Der Antragstellerin steht ein Anordnungsanspruch zur Seite.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 22. Oktober 2020 (8 ME 99/20) zu den hier zu beachtenden rechtlichen Maßstäben ausgeführt:

„Anspruchsgrundlage ist die in Art. 2 Abs. 1 GG garantierte allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gibt dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr ‚unnötiger‘ Zwangsverbände. Die Begründung und die Ausgestaltung der Pflichtmitgliedschaft in einem solchen Verband müssen durch formelles Gesetz gedeckt und verhältnismäßig sein. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (vgl. BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109; BVerwG, Urt. v. 23. 3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 13 f. m.w.N.).

a) Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG ist es die Aufgabe der Antragsgegnerin, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit gemeinsame berufliche Belange der Kammermitglieder wahrzunehmen. Zu den damit angesprochenen Aufgaben der Standesvertretung zählt insbesondere, die Interessen der verkammerten Berufsgruppen systematisch, professionell und kontinuierlich zu bündeln und sie – in Abwägung mit dem Allgemeininteresse – mit dem Anspruch auf Vollständigkeit und Verbindlichkeit nach innen sowie nach außen, insbesondere in Gesetzgebungsverfahren sowie sonstigen Entscheidungsprozessen mit Relevanz für die vertretenen Berufsgruppen, zu kommunizieren. Die Antragsgegnerin soll dabei das Gesamtinteresse des Berufsstandes bündeln und wahrnehmen (vgl. Senatsurt v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 62). Das schließt die Einwirkung auf Meinungsbildungsprozesse und damit die Öffentlichkeits- und Pressearbeit ein. Zu den Kompetenzen der Antragsgegnerin gehört es, die Öffentlichkeit über ihre Auffassung zu den beruflichen Belangen der Pflegefachfrauen und -männer, Altenpflegerinnen und -pfleger sowie Gesundheits- und Kinderkrankenpflegerinnen und -pfleger zu informieren und sich gegebenenfalls auch publizistisch mit anderen hierauf bezogenen Auffassungen auseinanderzusetzen. Auch öffentliche Veranstaltungen, Präsidentenreden, Pressekonferenzen und Pressemeldungen sowie die Herausgabe einer Kammerzeitschrift können zur Erfüllung der in § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG zugewiesenen Aufgabe genutzt werden (zu IHKn OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 114).
Aus dem Vorstehenden ergibt sich die aus der Kompetenz folgende Grenze für das ‚Ob‘ von Äußerungen der Antragsgegnerin insbesondere im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit. Erforderlich ist eine unmittelbare spezifische Betroffenheit der beruflichen Belange der Kammermitglieder durch die Thematik, zu der die Äußerung erfolgt. Der Sachverhalt, auf den sich die Äußerung bezieht, muss nachvollziehbare Auswirkungen auf die beruflichen Belange der Kammermitglieder haben. Diese Grenze wäre beispielsweise bei Sachverhalten überschritten, deren Auswirkungen allein die Leistungsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme oder die wirtschaftlichen Einzelinteressen von im Pflege- oder Gesundheitswesen Beschäftigten beträfen (vgl. Senatsurt v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 46, 62), ohne auch die berufliche Tätigkeit selbst zu berühren. Andererseits gilt auch für die Antragsgegnerin, dass eine Berührung der beruflichen Belange der Kammermitglieder im Randbereich die Kompetenz eröffnet. Erforderlich ist, dass sich nachvollziehbare Auswirkungen auf diese Belange zumindest aus der Begründung oder ihrem textlichen Zusammenhang ergeben (vgl. zum Ganzen zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 24 ff.; v. 23.3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 29; zur allgemeinpolitischen Äußerung von Ärztekammern BVerwG, Urt. v. 17.12.1981 – 5 C 56/79 -, BVerwGE 64, 298, juris Rn. 19, 22).

b) Für das ‚Wie‘ von Äußerungen gelten die Schranken, die sich allgemein aus der Stellung der Antragsgegnerin als Träger mittelbarer Staatsverwaltung mit Pflichtmitgliedschaft, der öffentliche Aufgaben wahrnimmt, ergeben. Bei der Vertretung des Gesamtinteresses der Kammermitglieder muss sie als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 – 1 BvR 541/57 -, BVerfGE 15, 235, juris Rn. 23). Das setzt voraus, dass die Äußerungen der Antragsgegnerin sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Damit sind nicht nur Anforderungen an die Formulierung gestellt, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen ausschließt; die notwendige Objektivität verlangt auch eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien und gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen. Da das Gesamtinteresse der Kammermitglieder Bezugspunkt der Aufgabenwahrnehmung ist und dies eine Abwägung von etwaigen konfligierenden Interessen erfordert, muss eine Äußerung, die zu besonders umstrittenen Themen erfolgt, auch diese Abwägung erkennen lassen (vgl. zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 33). Im Falle höchst umstrittener Fragen darf die Antragsgegnerin ihre Mehrheitsauffassung dazu nicht apodiktisch mitteilen, sondern muss zugleich die Minderheitsauffassung(en) offenlegen und die zur Mehrheitsauffassung führende Abwägung der verschiedenen Positionen erkennbar machen (vgl. zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 39).
Denn die Möglichkeit zur Ermittlung des Gesamtinteresses rechtfertigt gerade die Anordnung der auf eine vollständige Erfassung der in dem verkammerten Beruf tätigen Berufsträger gerichteten Pflichtmitgliedschaft. Angestrebt ist eine Bündelung unterschiedlicher Positionen in den Kammern, sowohl durch deren Unabhängigkeit als auch durch die Vollständigkeit der Information, da gerade mit der Pflichtmitgliedschaft die Möglichkeit besteht, auf die Auffassung aller zurückzugreifen. Dementsprechend ist das Ziel nicht oder nicht notwendig die Artikulation einer einzigen Gesamtauffassung einer homogenen Gruppe. Das Gesamtinteresse muss vielmehr durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen ermittelt und weitergegeben werden (vgl. Senatsurt. v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 73, 84; zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 92, 94). Das Gesamtinteresse ist ein gewichtetes Ergebnis und damit weder eine Summe oder Potenzierung der Einzelinteressen noch ihr kleinster gemeinsamer Nenner (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 34). Die Notwendigkeit, gegebenenfalls auch widerstreitende Interessen weiterzugeben, steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft. Es können sich Fragen stellen, auf die Kammermitglieder derart unterschiedliche Antworten geben, dass sich diese schwer in eine Gesamtabwägung integrieren lassen. Vermittelt die Antragsgegnerin dann allein das Mehrheitsinteresse als Gesamtinteresse, führt dies zur dauerhaften Beeinträchtigung des Minderheitsinteresses (zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109). Dies gilt zum einen für strukturell unterschiedliche Interessenlagen etwa zwischen verschiedenen Berufsgruppen unter den Kammermitgliedern. Es gilt aber auch für in der Öffentlichkeit und unter den Mitgliedern bzw. gesellschaftspolitisch höchst umstrittene berufsbezogene Fragen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 42; v. 23.3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 39; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 16.11.2016 – 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145, juris Rn. 78; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 140), wobei freilich nur unter den Mitgliedern, nicht aber allein außerhalb der Mitgliedschaft vertretene Positionen der Offenlegung bedürfen (vgl. VG Köln, Urt. v. 3.5.2012 – 1 K 2836/11 -, GewArch. 2013, 75, juris Rn. 57 ff.).
Einzelne unzulässige Äußerungen in einer längeren Stellungnahme führen nicht dazu, dass die darin ebenfalls enthaltenen, nicht zu beanstandenden Aussagen selbst unzulässig werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 135). Andererseits stehen die einzelnen Aussagen nicht zusammenhanglos da. Zu beurteilen ist, ob die jeweilige Aussage die Kompetenz und den Objektivitäts- und Sachlichkeitsgrundsatz einhält. Dafür kann ihr Kontext – in Grenzen – von Bedeutung sein. Einer unvollständigen Teilaussage mangelt es einerseits nicht schon dann an Objektivität, wenn die sie vervollständigende Teilaussage in einem anderen Satz steht. Andererseits geht es nicht an, beliebige über den Text verstreute Aussagen neu zusammenzustellen, so dass dessen ursprüngliche Unsachlichkeit nicht mehr aufscheint. Das Nähere kann nur die Untersuchung des im Einzelfall angegriffenen Textes ergeben. Nicht in die Betrachtung einzubeziehen sind hingegen frühere Stellungnahmen der Kammer oder der Kontext der gesamten Debatte und das Verhalten der anderen Debattenteilnehmer (vgl. Hamburgisches OVG, Beschl. v. 16.11.2016 – 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145, juris Rn. 34, 40, 45). Dass letztere etwa subjektiv oder unsachlich argumentieren, kann von deren Meinungsfreiheit geschützt sein, ohne dass der Antragsgegnerin eine dazu proportionale Antwort gestattet wäre.

c) Erklärungen und Stellungnahmen der Antragsgegnerin sind zudem nur dann zulässig, wenn sie unter Einhaltung des dafür vorgesehenen Verfahrens zustande gekommen sind. Denn die Pflichtmitgliedschaft ist nur gerechtfertigt, wenn die Kammer das durch das vorgegebene Verfahren legitimierte Gesamtinteresse wahrnimmt (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 35).
Gemäß § 15 Satz 1 Nr. 6 PflegeKG beschließt die Kammerversammlung über alle sonstigen Angelegenheiten, die über die laufende Geschäftsführung hinausgehen. Der Vorstand führt nach § 21 Abs. 1 PflegeKG die laufenden Geschäfte der Kammer. Er bereitet die Beratungen der Kammerversammlung vor und führt die von ihr gefassten Beschlüsse aus. Das Nähere über die Aufgaben der Organe ist gemäß § 6 Satz 1 Nr. 1 PflegeKG in der Kammersatzung zu regeln. Diese sieht in § 18 Abs. 3 Nr. 5 vor, dass dem Vorstand die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit obliegt.
Grundsätzlich ist damit die Information der Presse als laufendes Geschäft der Kammer dem Vorstand zugewiesen. Der Inhalt der von diesem Kammerorgan als solchem getätigten Äußerungen wird allerdings der Kammer zugerechnet und muss deshalb das oben erläuterte Gesamtinteresse zum Ausdruck bringen. Die der eigentlichen Pressearbeit vorausliegende Bestimmung bzw. Bildung des Gesamtinteresses in bedeutenden und unter den Kammermitgliedern unterschiedlich beurteilten Angelegenheiten obliegt aber der Kammerversammlung (zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 117). Insofern ist kein laufendes Geschäft gegeben. Liegt eine bedeutende und in erheblicher Weise streitige Thematik vor, so übersteigt die Bestimmung des Gesamtinteresses durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen den Bereich der in Ansehung ihrer Regelhaftigkeit und Häufigkeit für die Antragsgegnerin typischen Verwaltungsangelegenheiten. Eine andere Aufgabenverteilung widerspräche dem Befund, dass die angemessene Partizipation der Betroffenen an der Willensbildung unter Gewährleistung der erforderlichen Binnenpluralität in erster Linie in der unmittelbar gewählten Kammerversammlung erfolgen kann (vgl. zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 120 ff.). Erst wenn die Kammerversammlung mindestens eine grundsätzliche Festlegung über das Gesamtinteresse getroffen hat, kann es in derartigen Angelegenheiten dem Vorstand überlassen werden, dieses nach außen zu tragen und es dabei auch verdeutlichend, konkretisierend und fortschreibend auszuformulieren (vgl. zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 35, 49; Beschl. v. 14.2.2020 – 8 B 78.19 -, juris Rn. 6). Damit ist allerdings nicht die gesamte Pressearbeit unter den Vorbehalt der Befassung der Kammerversammlung gestellt. Dieses Organ muss zum einen nur dann vorab tätig geworden sein, wenn es sich um eine bedeutende und unter den Kammermitgliedern in erheblicher Weise unterschiedlich beurteilte Angelegenheit handelt. Zum anderen genügt eine grundsätzliche Festlegung des Gesamtinteresses, an die der Vorstand anknüpfen kann. Eine detailscharfe Bestimmung des Inhalts der Pressearbeit ist nicht erforderlich. Es mag sein, dass durch das Erfordernis der Befassung der Kammerversammlung eine sofortige Interessenvertretung in der schnelllebigen Medienlandschaft bei einzelnen Themen verhindert wird. Dieser Einwand führt nicht dazu, dass dem Vorstand ein unabhängigeres Vorgehen möglich wäre. Äußerungen im Namen der Kammer dürfen nur das Gesamtinteresse im oben bezeichneten Sinne artikulieren. Solange eine im Einzelfall erforderliche grundsätzliche Festlegung der Kammerversammlung fehlt, gibt es schlicht keine Bestimmung des Gesamtinteresses durch die Antragsgegnerin, die der Vorstand nach außen tragen könnte. Die Antragsgegnerin kann wegen der bestehenden Pflichtmitgliedschaft nicht wie ein Interessenverband oder eine politische Partei agieren (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 32; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 16.11.2016 – 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145, juris Rn. 34; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 126, 142). Ermächtigten die Rechtsgrundlagen der Antragsgegnerin den Vorstand zu einer Pressearbeit ohne vorangehende gehörige Bildung des Gesamtinteresses, dann verletzte die Pflichtmitgliedschaft Art. 2 Abs. 1 GG. Das übersieht der sich auf eine Entscheidung des VG Mainz (Beschl. v. 13.10.2020 – 4 L 606/20.MZ -) berufende Vortrag der Antragsgegnerin. Die Pflichtmitgliedschaft bezieht ihre Legitimation gerade daraus, dass nicht ein beliebiges Mehrheitsinteresse, sondern das Gesamtinteresse, zu dessen Bestimmung erst die vollständige Mitgliedschaft der Berufsangehörigen die Kammer befähigt, artikuliert wird. Eine nachträgliche Genehmigung durch die Kammerversammlung reicht nicht aus. Das Gesamtinteresse kann nur von der Kammerversammlung definiert, nicht aber nachträglich von ihr genehmigt werden. Kommt es ungeachtet dessen zur Veröffentlichung einer ohne erforderliche Beteiligung der Kammerversammlung erstellten Grundsatzpapiers, liegt jedenfalls im Vorgang der Veröffentlichung eine Überschreitung der rechtlichen Befugnisse der Körperschaft und damit eine Verletzung der Rechte ihrer Pflichtmitglieder (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 50). Weil die Bildung des Gesamtinteresses durch die Kammerversammlung Voraussetzung für die Erfüllung der materiell-rechtlichen Anforderungen an die Tätigkeit der Antragsgegnerin ist, kann jedes ihrer Mitglieder einen derartigen Fehler geltend machen (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 52).“

Gemessen an diesen Maßstäben hat die Antragstellerin die Voraussetzungen des Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht.

Die beschließende Kammer erachtet die gesamte Stellungnahme vom 25. November 2020 als unzulässige Äußerung; daher steht der Antragstellerin ein Anspruch auf Unterlassung der Verlautbarung und deren Zurückziehen aus dem Gesetzgebungsverfahren durch deren Widerruf zu.

Dabei verkennt die Kammer weder die Erheblichkeit ihrer Entscheidung bzw. die Auswirkungen – auch – auf das Gesetzgebungsverfahren noch, dass es sich um eine insgesamt 39 Seiten umfassende Stellungnahme handelt, die neben den von der beschließenden Kammer als unzulässig erachteten einzelnen Äußerungen auch weitere Aussagen enthält.

Rechtlicher Maßstab ist § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG (dazu a)). Die Stellungnahme der Antragsgegnerin ist nicht unter Einhaltung des dafür vorgesehenen Verfahrens zustande gekommen (dazu b)). Auch die materiellen Anforderungen sind nicht erfüllt (dazu c)): Es fehlt in der Stellungnahme insbesondere eine ausgewogene Darstellung der vertretenen Auffassungen der Gesamtheit der Kammermitglieder (dazu aa)). Die von der beschließenden Kammer im Folgenden aufgezeigten Fehler führen zu einer Unzulässigkeit der gesamten Stellungnahme (dazu bb)). Die von der Kammer festgestellten Verstöße in formeller und materieller Hinsicht führen selbstständig tragend zu einer Unzulässigkeit der Äußerung.

a) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist deren Vorgehen nicht an § 9 Abs. 1 Nr. 6 lit. b PflegeKG, sondern an § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG zu messen. Denn die Antragsgegnerin hat die streitgegenständliche Stellungnahme nicht in einem ihre Fachkompetenz betreffenden, sondern in dem auf ihre Auflösung abzielenden Gesetzgebungsverfahren abgegeben. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG ist es die Aufgabe der Antragsgegnerin, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit gemeinsame berufliche Belange der Kammermitglieder wahrzunehmen. Zu den damit angesprochenen Aufgaben der Standesvertretung zählt insbesondere, die Interessen der verkammerten Berufsgruppen systematisch, professionell und kontinuierlich zu bündeln und sie – in Abwägung mit dem Allgemeininteresse – mit dem Anspruch auf Vollständigkeit und Verbindlichkeit nach innen sowie nach außen, insbesondere in Gesetzgebungsverfahren sowie sonstigen Entscheidungsprozessen mit Relevanz für die vertretenen Berufsgruppen, zu kommunizieren.

b) Die Stellungnahme der Antragsgegnerin ist nicht unter Einhaltung des dafür vorgesehenen Verfahrens zustande gekommen. Es liegt auf der Hand, deiner Stellungnahme in einem Gesetzgebungsverfahren, dessen Gegenstand die Auflösung der Antragsgegnerin ist, nicht zum laufenden Geschäft der Verwaltung zählt. Davon geht augenscheinlich auch die Antragsgegnerin aus, denn die Stellungnahme ist durch die Kammerversammlung in der Sitzung am 08. Dezember 2020 genehmigt worden. Eine solche nachträgliche Genehmigung durch die Kammerversammlung genügt indes nicht den zuvor dargelegten rechtlichen Anforderungen, weil das Gesamtinteresse nur von der Kammerversammlung definiert, nicht aber nachträglich von ihr genehmigt werden kann. Daher stellt die Abgabe der Stellungnahme und die Veröffentlichung auf der Homepage der Antragsgegnerin ohne die erforderliche vorige Beteiligung der Kammerversammlung eine Überschreitung der rechtlichen Befugnisse der Antragsgegnerin und damit eine Verletzung der Rechte ihrer Pflichtmitglieder dar. Dass die Kammerversammlung vor Abgabe und Veröffentlichung der Stellungnahme in ihrer Sitzung am 18. November 2020 entschieden hat, eine Stellungnahme abzugeben und sich dabei durch einen Rechtsanwalt unterstützen zu lassen, reicht nicht aus. Es ist nicht ersichtlich, dass in dieser Sitzung bereits jedenfalls die Grundzüge der Stellungnahme festgelegt worden sind, erst recht nicht unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Mitgliederbefragung.

c) Überdies liegen Verstöße gegen materielle Vorgaben vor: Den Anforderungen an die Objektivität werden verschiedene Äußerungen in der Stellungnahme nicht gerecht (aa)). Die von der beschließenden Kammer im Folgenden aufgezeigten Fehler führen zu einer Unzulässigkeit der gesamten Stellungnahme (bb)).

aa) Die streitbefangene Äußerung bewegt sich nicht mehr innerhalb derjenigen Schranken, die sich aus der Stellung der Antragsgegnerin als Trägerin mittelbarer Staatsverwaltung mit Pflichtmitgliedschaft, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt, ergeben. Das höchstmögliche Maß an Objektivität wird nicht gewahrt; die Stellungnahme ist vielmehr durch eine einseitige Darstellung und das Ausblenden von Gegenpositionen geprägt. Eine Abwägung der konfligierenden Interessen unter den Mitgliedern zu dem höchst umstritteneren Thema des Fortbestands der Antragsgegnerin ist nicht erkennbar. Insbesondere erfolgt die Darstellung der Auffassung derjenigen Mitglieder, die die Auflösung der Pflegekammer befürworten, nicht in ausreichendem Maße. Die Antragsgegnerin nennt dahingehend vielmehr lediglich Argumente, warum das Ergebnis der Online-Befragung nicht zur Grundlage der Entscheidung über die Auflösung der Antragsgegnerin gemacht werden sollte.

Im Einzelnen:

Die Einlassung auf Seite 3 der Stellungnahme

„Die Pflegekammer Niedersachsen lehnt ihre vorgesehene Auflösung entschieden ab.“

verletzt die Grenze der zulässigen Äußerung bereits deshalb, weil sie unterschlägt, warum sich jedenfalls ein nicht unwesentlicher Teil der Mitglieder der Antragsgegnerin gegen deren Fortbestand in der besagten Befragung ausgesprochen hat. Die zitierte Passage suggeriert vielmehr, dass diese Auffassung unter den Mitgliedern nicht vertreten wird.

Gleiches gilt für die Darstellungen auf Seite 4

„Die beabsichtigte Auflösung der Kammer würde zu einer Schwächung statt einer – eigentlich notwendigen – Stärkung der Berufsgruppe der beruflich Pflegenden führen.“

und auf Seite 8 unten:

„3. Sachgerechtigkeit der Aufgabenerfüllung durch die Pflegekammer
Die Pflegekammer hat in der kurzen Zeit ihres Bestehens ihre drei Hauptaufgaben – Standesvertretung, Standesförderung und Standesaufsicht – effektiv wahrgenommen.“

Die dort vertretenen Ansichten werden von den Kritikern der Antragsgegnerin gerade in Zweifel gezogen und entsprechen nach dem Ergebnis der Befragung jedenfalls nicht der Einschätzung sämtlicher Mitglieder der Antragsgegnerin.

Die Ausführungen auf den Seiten 19 unten stellen sich als verengend im Sinne der zuvor zitierten Maßgaben dar; dort heißt es:

„Die Auflösung der Kammer wird in dem vorliegenden Gesetzentwurf mit nur einem einzigen Argument gerechtfertigt, nämlich mit dem Ergebnis der zwischen Juli und September 2020 durchgeführten Mitgliederbefragung […].“.

Dies gilt auch für die Passage auf Seite 24:

„Es werden in der Gesetzesbegründung keinerlei Sachargumente vorgetragen, warum die Pflegekammer sich nicht bewährt habe und deswegen aufgelöst werden soll.“.

Diese Darstellung unterschlägt, dass in dem Gesetzentwurf nicht allein die Mitgliederbefragung als Grund für die Auflösung der Antragsgegnerin genannt wird; dort werden auch Zweifel am Nutzen der Antragsgegnerin für den pflegerischen Berufsstand geäußert. Daher haben sich die Fraktionen der SPD und der CDU bereits in ihrer Koalitionsvereinbarung vom November 2017 darauf verständigt, Wirkungen und die Organisation der Pflegekammer zur Hälfte der Legislaturperiode zu evaluieren (vgl. Gesetzentwurf, Beiakte 001, S. 9). Durch die Darstellung in der verfahrensgegenständlichen Stellungnahme wird überdies der Anschein erweckt, als gäbe es andere Umstände – wie die öffentliche Diskussion, die die Ministerin bewogen hat, diesem Ergebnis eine so erhebliche Bedeutung für die Entscheidung über eine Auflösung der Antragsgegnerin beizumessen, grundsätzliche Einwände gegen die Errichtung der Antragsgegnerin und Schlüsse, die aus Mängeln ihrer Tätigkeit gezogen werden könnten -, nicht und als basiere die Entscheidung allein auf der als Grundlage dafür – nach Auffassung der Antragsgegnerin – gänzlich ungeeigneten Befragung.

Die Ausführungen auf Seite 20

„Zunächst ist das Ergebnis der Mitgliederbefragung in keiner Weise repräsentativ für den Willen der Mehrheit der Mitglieder der Pflegekammer. Zwar mögen 70,6 % der Abstimmenden für eine Auflösung der Kammer votiert haben. Bei Zugrundelegung einer Abstimmungsbeteiligung von 19,4 % entspricht dies aber einem Anteil von nur 13,7 % aller teilnahmeberechtigten Kammermitglieder. […] Das Ergebnis der Mitgliederbefragung taugt schon unter diesem Gesichtspunkt nicht als beachtlicher Gemeinwohlgrund, der eine Auflösung der Pflegekammer rechtfertigen könnte.“

und auf Seite 21

„Ein alleiniges Abstellen auf den Willen der – noch dazu: kleinen Minderheit der – Kammermitglieder im Sinne eines ‚Wunschkonzerts‘ kommt dagegen rechtlich nicht in Betracht.“

sowie auf Seite 26

„Durch diese Äußerung wird das Abstimmungsverhalten einer kleinen Minderheit der Kammerzugehörigen (13,7 % aller teilnahmeberechtigten Kammermitglieder) sachwidrig zu einer Mehrheit umgedeutet. Auch dies weist daraufhin, dass die – nicht repräsentative und rechtlich fragwürdige – Mitgliederbefragung gewissermaßen als Feigenblatt verwendet wird, um die jeglichen Sachgründen entbehrende und damit willkürliche Abschaffung der Pflegekammer zu rechtfertigen.“

stellen sich als nicht objektiv dar, weil damit suggeriert wird, dass sich die „schweigende Mehrheit“ der Mitglieder der Antragsgegnerin deren Fortbestand wünscht. Ob diejenigen Mitglieder der Antragsgegnerin, die an der Befragung nicht teilgenommen haben, aber tatsächlich deren Fortbestand befürworten, ist rein spekulativ und kann nicht als Argument zugunsten des Fortbestandes der Kammer angeführt werden. Es tritt hinzu, dass jedenfalls die Äußerungen auf den Seiten 21 und 26 die erforderliche Objektivität in hinreichendem Maße auch deswegen vermissen lassen, weil es sich bei einer Gruppe von 13,7 % der stimmberechtigten Mitglieder bereits nicht um eine kleine Minderheit, sondern um einen erheblichen Anteil der Mitglieder der Antragsgegnerin handelt.

bb) Die gesamte verfahrensgegenständliche Stellungnahme der Antragsgegnerin ist wegen der Besonderheiten des Einzelfalls als unzulässig zu bewerten.

Die von der beschließenden Kammer als unzulässig erachteten Aussagen sind untrennbar mit den weiteren Teilen der verfahrensgegenständlichen Stellungnahme verwoben. Dieser liegt unter anderem die wesentliche Annahme zugrunde, dass die Antragsgegnerin vorteilhaft und effektiv arbeite (vgl. S. 3 f.), gleichwohl aber allein (vgl. S. 19 f.) aufgrund eines Votums einer „kleinen Minderheit der Kammermitglieder“ (vgl. S. 21) abgeschafft werden solle. Die These des Gutachtens, es fehlten überragende Gründe des Gemeinwohls, die die Abschaffung der Antragsgegnerin rechtfertigten, wird damit gerade wesentlich getragen durch diejenigen Aussagen, die die beschließende Kammer als unzulässig erachtet (vgl. dazu bereits zuvor).

Die gesamte Stellungnahme ist überdies unter Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften zustande gekommen, dieser Verstoß ist nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nicht heilbar (vgl. dazu bereits zuvor).

Schließlich stellen sich die Rechtsverstöße, die dieser Stellungnahme anhaften, in dieser Konstellation als besonders schwerwiegend dar: Die Antragsgegnerin hat die Stellungnahme am 25. November 2020 veröffentlicht. Sie hat damit sehenden Auges gegen rechtliche Vorgaben verstoßen sowie die Rechte der Antragstellerin ein weiteres Mal verletzt. Zum Zeitpunkt der Weiterleitung hatten sowohl die beschließende Kammer als auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht auf ein einstweiliges Rechtschutzersuchen der Antragstellerin eine zuvor veröffentlichte Pressemitteilung der Antragsgegnerin, in der diese ebenfalls für ihren Fortbestand eintrat, unter anderem wegen fehlender Sachlichkeit beanstandet und deren Entfernung von der Homepage angeordnet. Dass diese Mängel auch der nunmehr verfahrensgegenständlichen Stellungnahme anhaften, war für die – anwaltlich vertretene – Antragsgegnerin ohne weiteres erkennbar.

2. Der Antragstellerin steht ein Anordnungsgrund für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Seite. Eine Eilbedürftigkeit ist gegeben. Der Anordnungsgrund für einen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO ergibt sich zuvörderst aus dem Inhalt des Rechtsschutzbegehrens selbst, das auf eine sofortige Verpflichtung der Antragsgegnerin gerichtet ist (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, juris, Rn. 73). Auch die weiteren Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegen vor. Die einstweilige Anordnung erscheint jedenfalls deshalb nötig, weil durch die Veröffentlichung der Stellungnahme die Auffassung der Antragstellerin sowie eines nicht unerheblichen Teils der Mitglieder durch die Antragsgegnerin, deren Pflichtmitglied die Antragstellerin ist, nicht hinreichend in der weiterhin zu erwartenden öffentlichen Diskussion dargestellt wird.

3. Es handelt sich um eine zulässige Vorwegnahme der Hauptsache, da effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auf andere Weise nicht zu erreichen ist. Würde die Antragstellerin auf ein Hauptsacheverfahren verwiesen, könnte die politische Debatte und Entscheidung über die Zukunft der Antragsgegnerin bereits abgeschlossen sein.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NordÖR 2014, 11). Eine Reduzierung des Streitwertes erfolgt nicht, weil der Antrag die Vorwegnahme der Hauptsache zum Gegenstand hat (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. September 2020 – 20 L 1781/20 -, juris, Rn. 94).

Es folgt die Rechtsmittelbelehrung.