Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht – Beschluss vom 16.03.2021 – Az.: 8 ME 12/21

BESCHLUSS

8 ME 12/21
7 B 6300/20

In der Verwaltungsrechtssache

Frau xxx,

– Antragstellerin und Beschwerdegegnerin –

Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen

gegen

Pflegekammer Niedersachsen KdöR
vertreten durch die Präsidentin,
Hans-Böckler-Allee 9, 30173 Hannover

– Antragsgegnerin und Beschwerdeführerin –

Prozessbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Rüping & Partner mbB,
Hohenzollernstraße 40, 30161 Hannover

wegen Untersagung einer öffentlichen Äußerung
– Beschwerde im Verfahren des vorl. Rechtsschutzes –

hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht – 8. Senat – am 16. März 2021 beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover – 7. Kammer – vom 4. Januar 2021 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5000 EUR festgesetzt.

GRÜNDE

I.

Der Rechtsstreit betrifft die Stellungnahme der Antragsgegnerin im Rahmen der Anhörung zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Auflösung der Pflegekammer Niedersachsen vom 25. November 2020. Die Stellungnahme wurde im Rahmen einer Verbandsbeteiligung durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung abgegeben, welche vor der Einbringung des Gesetzentwurfs bei dem Landtag durchgeführt wurde. Das Verwaltungsgericht hat die Antragsgegnerin durch Beschluss vom 4. Januar 2021 im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, ihre Stellungnahme mit sofortiger Wirkung zurückzuziehen und die Veröffentlichung und Verbreitung dieser Stellungnahme zu unterlassen. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.

II.

Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus den mit ihr dargelegten Gründen, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zu Unrecht stattgegeben hätte.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und begründet.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Insbesondere besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.

a) Das Beschwerdevorbringen greift nicht durch, soweit es darin als unzulässig angesehen wird, dass im vorliegenden Verfahren auf die Antragsgegnerin mit dem Ziel eingewirkt werden solle, dass diese sich im Gesetzgebungsverfahren im Sinne der Antragstellerin positioniert. Damit wird der Charakter von Verfahren von der Art des vorliegenden verkannt. In der Antragsgegnerin besteht Pflichtmitgliedschaft (§ 2 PflegeKG). Das bewirkt einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, der aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung gerechtfertigt ist, legitime öffentliche Aufgaben einer Selbstverwaltungskörperschaft zu übertragen. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 26; vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109; BVerwG, Urt. v. 23. 3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 13 f. m.w.N.). Das Rechtsschutzbedürfnis ergibt sich bereits daraus, dass das Mitglied ein kompetenzüberschreitendes Handeln abwehrt. An der Abgrenzung dessen, was das Pflichtmitglied an Meinungsäußerungen der Körperschaft hinnehmen muss, und was seine allgemeine Handlungsfreiheit in unzulässiger Weise beeinträchtigt, hat es ein rechtliches Interesse (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1981 – 5 C 56.79 -, BVerwGE 64, 298, juris Rn. 14). Darauf, ob die Antragstellerin eine bestimmte Positionierung erreichen möchte, kommt es dementsprechend nicht an.

b) Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht, soweit Gegenstand des Verfahrens eine Stellungnahme gegenüber einem Ministerium in einem Anhörungsverfahren zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative ist.

aa) Äußerungen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung in einem gesetzlich geregelten Verwaltungs- und Gerichtsverfahren können in aller Regel nicht mit Ehrenschutzklagen abgewehrt werden (Senatsbeschl. v. 27.9.2018 – 8 PA 89/18 -; vgl. BGH, Urt. v. 16.11.2004 – VI ZR 298/03 -, NJW 2005, 279, juris Rn. 18; v. 27.2.2018 – VI ZR 86/16 -, NJW 2018, 2489, juris Rn. 16 m.w.N.). Dafür besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, weil anderenfalls in unerträglicher Weise in die Führung des Ausgangsverfahrens eingegriffen würde. Ob das Vorbringen wahr und erheblich ist, soll allein in dem seiner eigenen Ordnung unterliegenden Ausgangsverfahren geprüft werden. Im Normalfall des Streits zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens stehen dem Verletzten bereits in diesem Verfahren prozessual wie materiell-rechtlich ausreichende Rechtsgarantien zum Schutz seiner Interessen bereit.

Diese Grundsätze sind auf das Petitionsverfahren übertragen worden (vgl. Senatsbeschl. v. 27.9.2018 – 8 PA 89/18 -; vgl. auch BGH, Urt. v. 27.2.2018 – VI ZR 86/16 -, NJW 2018, 2489, juris Rn. 26; anders in einem Fall bewusst wahrheitswidriger Tatsachenbehauptungen des Petenten BVerfG, Beschl. v. 12.12.1990 – 1 BvR 839/90 -, NJW 1991, 1475, juris Rn. 20 f.). Sie gelten zudem für Äußerungen über am Verfahren nicht beteiligte Dritte. Allerdings müssen die Äußerungen in einem engen Bezug zum Verfahren stehen. Kann sich der Dritte in dem betreffenden Verfahren nicht gegen die Äußerung wehren, ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen geboten und dabei besonders sorgfältig zu prüfen, ob der Dritte die Äußerung hinnehmen muss (BGH, Urt. v. 10.12.2009 – I ZR 46/07 -, BGHZ 183, 309, juris Rn. 15; v. 19.7.2012 – I ZR 105/11 -, VersR 2013, 601, juris Rn. 15).

bb) Es kann offen bleiben, ob die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze auch auf die Abgabe einer Stellungnahme in der Verbandsbeteiligung eines Ministeriums im Vorfeld einer Gesetzesinitiative zu übertragen sind. Auch wenn man das bejaht, hat die Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Abwägung ergibt, dass ihr Interesse an der Durchsetzung ihres mitgliedschaftlichen Unterlassungsanspruchs schwerer wiegt als die durch eine Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses zu schützenden Interessen.

Der Schutz der Integrität des Verfahrens hat hier einen erheblich geringeren Stellenwert als im Grundfall des Gerichts- oder Verwaltungsverfahrens. Allerdings besteht ein starkes öffentliches Interesse an einer unbeeinträchtigten Information des Ministeriums. Werden diesem Tatsachen und Wertungen der beteiligten Kreise vorenthalten, kann sich das auf die Qualität der Rechtsetzung auswirken. Eine solche Beeinträchtigung droht jedoch aufgrund der Natur des geltend gemachten Anspruchs nicht. Dieser richtet sich, wenn er besteht, nicht wie in Ehrenschutzsachen auf Unterlassung einer Äußerung schlechthin, sondern in der Regel auf Unterlassung von Äußerungen, die eine von einem bedeutenden Teil der Körperschaftsmitglieder vertretene Gegenposition unerwähnt lassen. Dass der von dem Mitglied angegriffene Inhalt der Stellungnahme gar nicht, auch nicht bei gleichzeitiger abwägender Darstellung der Gegenposition unterbreitet werden kann, wird allenfalls in besonderen Ausnahmefällen die Folge des Erlasses einer einstweiligen Anordnung sein. Zudem lässt sich eine gerichtliche Prüfung des Inhalts der Stellungnahme hier aufgrund des Handelns der Antragsgegnerin ohnehin nicht vermeiden. Diese hat die gegenüber dem Ministerium abgegebene Äußerung zusätzlich über das Internet verbreitet, was auf die Meinungsbildung der Öffentlichkeit und nicht nur des Ministeriums abzielt. Insoweit greifen die Grundsätze über das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses von vornherein nicht. Erweist sich die Stellungnahme als kompetenzwidrig, so könnte dem Ministerium diese gerichtliche Würdigung auch dann zur Kenntnis kommen, wenn man den Antrag, soweit er sich auf ein Zurückziehen der Stellungnahme gegenüber dem Ministerium richtet, als unzulässig ansähe.

Das Verfahren nach § 31 GGO ist zudem nicht wie ein Gerichts- oder Verwaltungsverfahren auf die Ermittlung eines bestimmten entscheidungserheblichen Sachverhalts ausgerichtet. Es unterscheidet sich diesbezüglich auch von dem Verfahren vor dem Petitionsausschuss, in dem eine Sachverhaltsermittlung erfolgen kann (vgl. Art. 24 NV, § 51 Abs. 3 GO LT). Die Körperschaftsmitglieder haben in der Verbandsbeteiligung keine Beteiligtenstellung. Dass sie in ihrer persönlichen Eigenschaft außerhalb der Verbandsbeteiligung Eingaben an das Ministerium richten können, bewirkt eine wesentlich schwächere Stellung als die Beteiligteneigenschaft in einem gerichtlichen Verfahren. Das Ministerium überprüft auch nicht die Einhaltung der Kompetenzgrenzen der angehörten Körperschaften, sondern leitet aus den eingegangenen Stellungnahmen ein Meinungsbild ab.

Das Interesse der Antragstellerin hätte allerdings nur mäßiges Gewicht, wenn man es dahin verstünde, dass dem Ministerium die Gegenposition zur Kenntnis gebracht werden sollte. Denn die Ablehnung der Tätigkeit der Antragsgegnerin durch einen im Vergleich zu anderen Körperschaften ungewöhnlich hohen Anteil ihrer Mitglieder ist allgemeinkundig und dem Ministerium, wie sich aus der Erarbeitung des Gesetzentwurfes ergibt, bekannt. Zudem kann die Darstellung des Inhalts der Stellungnahme durch das Ministerium und deren Veröffentlichung (LT-Drs. 18/8244, S. 7 ff.) nicht rückgängig gemacht werden. Der aus Art. 2 Abs. 1 GG abgeleitete Anspruch hat aber eine andere Funktion. Er richtet sich gegen Kompetenzüberschreitungen und stellt im Bereich der Äußerungen die Zumutbarkeit für das dissentierende Mitglied her (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 110). Dieses muss Stellungnahmen der Körperschaft, der es zugerechnet wird, nur in dem gesetzlich vorgesehenen Rahmen hinnehmen. Im Hinblick auf die die Zumutbarkeit sichernde Funktion des Unterlassungsanspruchs besteht ein Interesse an seiner Durchsetzung auch im Rahmen der ministeriellen Verbandsbeteiligung, dass das Interesse an der von außen unbeeinflusster Durchführung des Verfahrens überwiegt. Ein Interesse der Antragsgegnerin, sich im Verfahren der Verbandsbeteiligung unter Überschreitung ihrer unten noch zu bestimmenden Kompetenzen äußern zu können, besteht ohnehin nicht. Sie befindet sich in einer fundamental anderen Lage als eine Person des Privatrechts in einem Gerichtsverfahren, der bei der Rechtsverfolgung oder -verteidigung in Bezug auf Gegenstand und Einseitigkeit ihres Vortrags von vornherein nur die Grenzen des Strafrechts gesetzt sind.

2. Der Antrag ist begründet.

a) Es besteht ein Anordnungsanspruch. Die Antragstellerin kann von der Antragsgegnerin verlangen, dass sie die Stellungnahme zurückzieht und deren Veröffentlichung und Verbreitung unterlässt.

aa) Im Hinblick darauf, dass in dem Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin die Grundrechte ihrer Mitglieder nicht erwähnt werden, ist nochmals auszuführen, dass der Anordnungsanspruch grundrechtlich fundiert ist.

Anspruchsgrundlage ist die in Art. 2 Abs. 1 GG garantierte allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gibt dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr „unnötiger“ Zwangsverbände. Die Begründung und die Ausgestaltung der Pflichtmitgliedschaft in einem solchen Verband müssen durch formelles Gesetz gedeckt und verhältnismäßig sein. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 26).

bb) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Maßstäbe für den Inhalt der Stellungnahme im Rahmen der Verbandsbeteiligung des Ministeriums zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative der Rechtsprechung zu öffentlichen Äußerungen entnommen. Mit der Abgabe der Stellungnahme erfüllt die Antragsgegnerin ihre Aufgabe nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Angesichts des Gegenstandes des Beteiligungsverfahrens, der Auflösung der Antragsgegnerin, sind das Anhörungsrecht nach Art. 57 Abs. 1 NV und die Erfüllung der Aufgabe des § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG die beiden Kehrseiten derselben Tätigkeit der Antragsgegnerin. Mit der Stellungnahme zum Fortbestand einer berufsständischen Selbstverwaltungskörperschaft im Tätigkeitsbereich der Mitglieder betreibt die Antragsgegnerin eine besondere Form der Standesvertretung. Auf einen anderen Inhalt als die Belange der die Körperschaft bildenden Mitglieder ist das verfassungsrechtliche Anhörungsrecht nicht gerichtet. Insbesondere steht kein selbständiges Interesse der Körperschaft „als solcher“ neben dem Gesamtinteresse der Mitglieder, die die Körperschaft bilden.

(1) Aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG ergibt sich, dass Äußerungen der Antragsgegnerin rechtmäßig sind, wenn sie eine Thematik betreffen, die nachvollziehbare Auswirkungen auf die beruflichen Belange der Kammermitglieder hat, sachlich und zurückhaltend sowie unter Einhaltung der einschlägigen Verfahrensregeln zustande gekommen sind. Die notwendige Objektivität verlangt gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen sowie eine Abwägung der konfligierenden Positionen, wenn es sich um ein besonders umstrittenes Thema handelt. Denn zu bilden und zu verlautbaren ist das gehörig gebildete Gesamtinteresses der Kammermitglieder (ausführlich Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 27 ff.).

Diese Anforderungen sind § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG zu entnehmen, auch wenn die Vorschrift, anders als § 1 Abs. 1 IHKG, nicht ausdrücklich erwähnt, dass die maßgeblichen Interessen abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen sind, sondern zur Art und Weise der Wahrnehmung der gemeinsamen Belange keine Bestimmung trifft (vgl. auch Eisenmenger, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 8 Rn. 60 f.). § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG beschreibt die Aufgabe der Standesvertretung durch eine öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft. Eine Standesvertretung hat auch dann zu erfolgen, wenn zwar gemeinsame berufliche Belange bestehen, unter den Mitgliedern aber in erheblicher Weise umstritten ist, welche Position eingenommen werden sollte. Der Gesetzgeber kann für einen solchen Fall nur entweder eine abwägende, Minderheitspositionen berücksichtigende Bildung des Gesamtinteresses oder das Übergehen der Minderheitsposition durch Mehrheitsbeschluss ins Auge gefasst haben. Dass die zuletzt genannte Möglichkeit dem Gesetz nicht zugrunde liegt, ergibt sich erstens daraus, dass der Gesetzgeber zugleich Pflichtmitgliedschaft angeordnet hat. Diese wäre unzumutbar, wenn erhebliche Minderheitspositionen in der Außendarstellung schlicht übergangen werden könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 110). Dementsprechend hat der Senat bereits im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft in der Antragsgegnerin ausgeführt, dass zu den Aufgaben der Standesvertretung insbesondere zählt, die Interessen der verkammerten Berufsgruppen systematisch, professionell und kontinuierlich zu bündeln und sie – in Abwägung mit dem Allgemeininteresse – mit dem Anspruch auf Vollständigkeit und Verbindlichkeit nach innen sowie nach außen, insbesondere in Gesetzgebungsverfahren sowie sonstigen Entscheidungsprozessen mit Relevanz für die vertretenen Berufsgruppen, zu kommunizieren (Senatsurt. v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 59). Der Antragsgegnerin ist nicht die Aufgabe zugewiesen, die (wirtschaftlichen) Einzelinteressen ihrer Mitglieder durchzusetzen, sondern sie soll das Gesamtinteresse des Berufsstandes bündeln und wahrnehmen (vgl. Senatsurt. v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 62). Wenn § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG so auszulegen wäre, wie die Beschwerde vorträgt, bedürfte es des von der Landesregierung eingebrachten Auflösungsgesetzes nicht mehr, weil das PflegeKG bereits wegen Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG nichtig wäre. Zweitens hat der Gesetzgeber eine öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft errichtet. Bereits daraus ergibt sich die Pflicht, das höchstmögliche Maß an Objektivität walten zu lassen; die notwendige Objektivität verlangt gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitspositionen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 – 1 BvR 514/57 -, BVerfGE 15, 235, juris Rn. 23; BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 32 f., 40).

Die Rechtsprechung zu den Maßstäben für öffentliche Äußerungen gilt auch, anders als die Beschwerde meint, nicht nur für Grundsatzerklärungen wie diejenige, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (- 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171) zugrunde lag, sondern wurde davon unabhängig allgemein für die nach außen gerichtete Interessenwahrnehmung entwickelt (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 – 1 BvR 541/57 – BVerfGE 15, 235, juris Rn. 23).

(2) Die Wahrnehmung des Anhörungsrechts nach Art. 57 Abs. 1 NV ist zugleich Standesvertretung i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Die Garantie der Selbstverwaltung besagt nicht, dass der Inhalt der Stellungnahme im Rahmen der Anhörung die aufgezeigten Maßstäbe nicht einzuhalten bräuchte.

Gemäß Art. 57 Abs. 1 NV verwalten Gemeinden und Landkreise und die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung.

(a) Der Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie für die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist trotz der scheinbaren Gleichsetzung durch den Wortlaut der Verfassungsbestimmung nicht mit dem der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (vgl. dazu NdsStGH, Rechtsgutachten v. 13.12.1989 – 1/89 -, StGHE 3, 84) identisch oder aus ihm abzuleiten, sondern eigenständig zu bestimmen (vgl. NdsStGH, Urt. v. 3.6.1980 – 2/79 -, StGHE 3, 1, juris Rn. 59 ff., 74; Elster, in: Korte/Rebe, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, 2. Aufl. 1986, S. 507; Ipsen, Niedersächsische Verfassung, 2011, Art. 57 Rn. 17; a.A. Kluth, DÖV 2005, 368, 372; differenzierend Waechter, in: Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 57 Rn. 117 ff.). Das folgt aus den die Errichtung von und Mitgliedschaft in Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung betreffenden Regelungen und damit aus einer systematischen Auslegung des Art. 57 Abs. 1 NV.

Die Gemeinden sind von vornherein ein wesentlicher Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation; sie sind ein Teil des Staates, in dessen Aufbau sie integriert und mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2014 – 2 BvL 2/13 -, BVerfGE 138, 1, juris Rn. 52). Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung sind nicht als notwendiger Bestandteil des Staatsaufbaus vorausgesetzt. Ihr Selbstverwaltungsrecht erhält seinen eigentlichen Inhalt erst durch den Gesetzgeber. Allein ihm liegt es ob, welche Rechte er im Einzelnen unter dem Begriff der Selbstverwaltung der damit ausgestatteten Körperschaft oder Anstalt verleihen will (OVG Lüneburg, Urt. v. 18.6.1952 – IV OVG A 636/51 -, OVGE 6, 272, 281). Entsprechend der Notwendigkeit kommunaler Selbstverwaltung als Teil des Staatsaufbaus setzen Bundes- und Landesverfassung die Mitgliedschaft in den Gemeinden als Gebietskörperschaft ebenso voraus wie die Staatsangehörigkeit. Einer grundrechtlichen Rechtfertigung für den Erwerb bedarf es nicht (vgl. Giegerich, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 16 Abs. 1 Rn. 81 (Sept. 2016); Kämmerer, in: Bonner Kommentar, Art. 16 Rn. 61 (Dez. 2015)). Die Pflichtmitgliedschaft in Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung greift demgegenüber in die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, ein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 81). Der weite Gestaltungsspielraum, über den der Gesetzgeber im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung verfügt und den der Senat in seinem die Antragsgegnerin betreffenden Urteil vom 22. August 2019 hervorgehoben hat (- 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 58, 60, 65), beruht nicht zuletzt auf der Einwirkung grundrechtlicher Erwägungen. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 57 Abs. 1 NV trägt den Vorteilen der funktionalen Selbstverwaltung Rechnung. Entschließt der Gesetzgeber sich gleichwohl, eine Einrichtung der funktionalen Selbstverwaltung nicht zu errichten oder aufzulösen, wahrt er damit die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Mitglieder. Für seine Entscheidung gibt es bereits deswegen automatisch einen Grund des Gemeinwohls.

Dementsprechend hat der Staatsgerichtshof für die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften zwar ein Recht auf Selbstverwaltung im Sinne einer Eigenverantwortlichkeitsgarantie angenommen, eine institutionelle Garantie hingegen nicht. In materieller Hinsicht steht der Auflösung einer Körperschaft kein besonderes verfassungsrechtliches Hindernis entgegen. Die Auflösung ist nur unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Missbrauchskontrolle nachprüfbar. Sie darf nicht willkürlich oder offenbar unvertretbar sein. Die getroffene Wahl darf nicht objektiv zweckuntauglich, offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sein (vgl. NdsStGH, Urt. v. 3.6.1980 – 2/79 -, StGHE 3, 1, juris Rn. 59 ff.; vgl. Waechter, in: Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 57 Rn. 117).

(b) In formeller Hinsicht ist der Gesetzgeber gehindert, die Auflösung ohne Anhörung der Körperschaft zu beschließen. Die Möglichkeit, zu dem Vorhaben Stellung zu nehmen, entspricht nicht nur rechtsstaatlichen Gepflogenheiten (vgl. auch NdsStGH, Urt. v. 3.6.1980 – 2/79 -, StGHE 3, 1, juris Rn. 45). Sie ist auch dazu geeignet, dem Gesetzgeber den tatsächlichen Stellenwert zu vermitteln, den die bislang zur Selbstverwaltung der gemeinsamen Angelegenheiten berufenen Kreise ihrer Partizipationsmöglichkeit tatsächlich beimessen. Hat sich die verfassungsrechtliche Annahme, dass die Selbstverwaltung einen hohen Nutzen stiftet, in dem konkreten Sachbereich bewahrheitet, wird dies dem Gesetzgeber durch die Anhörung vor Augen geführt und der Gefahr entgegengewirkt, den demokratischen und grundrechtlichen Wert der betroffenen Einrichtung der Selbstverwaltung falsch einzuschätzen. Die verfahrensrechtliche Sicherung der angemessenen Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte verwirklicht die Wertung der Verfassung, wonach eine möglichst weitgehende Selbstverwaltung grundsätzlich positiv zu bewerten ist (vgl. MR Dr. Danckwerts, Beratungen einer Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung, Verfassungsausschuss, 23.11.1950, S. 278).

(c) Das aus Art. 57 Abs. 1 NV abzuleitende Anhörungsrecht zielt nicht auf den Vortrag eines vom Gesamtinteresse der Mitgliedschaft abweichenden Interesses der Körperschaft „als solcher“ oder des Eigeninteresses der den Kammerorganen angehörenden Organwalter ab. Das Gericht teilt nicht die Annahme der Beschwerde, es wäre zulässig oder auch nur möglich, dass die Körperschaft nicht als Repräsentant und Interessenvertreter ihrer Mitglieder, sondern als Vertreter „ihrer selbst“ agiere.

Für eine solche Annahme bietet Art. 57 Abs. 1 NV keinen Ansatzpunkt. Die Verfassung enthält zwar eine Selbstverwaltungsgarantie aufgrund der mit der Selbstverwaltung allgemein verbundenen demokratischen und grundrechtsschützenden Vorteile. Sie besagt aber nicht, dass in jedem Sachbereich bei jeder vom Gesetzgeber geschaffenen Selbstverwaltungseinrichtung die Vorteile überwiegen müssten. Diese Bewertung überlässt sie dem einfachen Gesetzgeber. Daher ist Zweck der Anhörung nicht, ausschließlich für den Erhalt einer Körperschaft sprechende Gesichtspunkt herauszustellen. Die Körperschaft kann vielmehr das konkret am Fortbestand der Selbstverwaltung bestehende Interesse einbringen, das im Einzelfall hoch oder gering sein kann. Dem Gesetzgeber ist der tatsächliche Stellenwert der Selbstverwaltung für die dazu berufenen Mitglieder zu vermitteln. Dass es nicht um den Stellenwert ihres Bestandes für die Körperschaft „als solche“ gehen kann, folgt schon aus der Funktion der Selbstverwaltung als kollektiver Partizipationsmodus der Personen des Privatrechts, deren gemeinsame Angelegenheiten zu regeln sind, und nicht einer dieser Gruppe als eigenständige Organisation gegenübertretenden Einrichtung.

Dass Inhalt der Anhörung nicht allein Äußerungen sein können, die den Erhalt des Status quo bejahen, zeigt auch ein Vergleich mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. In diesem Bereich werden sich Gemeinden zwar in vielen Fällen gegen Änderungen aussprechen. Relevant kann aber genauso gut sein, dass der aktuelle Gemeindebestand im Widerspruch zur tatsächlichen örtlichen Verbundenheit steht. Akzeptanzdefizite können folglich in der Anhörung thematisiert werden (vgl. NdsStGH, Rechtsgutachten v. 13.12.1989 – 1/89 -, StGHE 3, 84, juris Rn. 58).

Folgt aus der Verfassung nicht, dass ein anderes als das Gesamtinteresse der Mitglieder Gegenstand der Anhörung sein könnte, so ergibt es sich erst recht nicht aus den einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen der Antragsgegnerin. Aus der Perspektive des Pflegekammergesetzes ist jede Stellungnahme zum Fortbestand der Antragsgegnerin die Wahrnehmung der gemeinsamen beruflichen Belange der Kammermitglieder i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Hierfür gelten die oben dargestellten Anforderungen an die Bildung des Gesamtinteresses. Ein Interesse der Körperschaft „als solche“, das sich von dem in dem geregelten Verfahren unter Beachtung der grundrechtlich fundierten inhaltlichen Maßstäbe gebildeten Gesamtinteresse unterschiede, ist dem Pflegekammergesetz unbekannt. Daraus folgt, dass eine Äußerung zum Fortbestand der Antragsgegnerin, die nicht das Gesamtinteresse in diesem Sinne zum Inhalt hätte, Art. 2 Abs. 1 GG verletzte. Dies wird durch Art. 57 Abs. 1 NV nicht legitimiert. Mithin sind es entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht die Gerichte, sondern das Grundrecht, welches dem Handeln der Antragsgegnerin in Bezug auf ihre Auflösung Grenzen zieht.

(d) Das Beschwerdevorbringen ist zudem verfehlt, weil die Verbandsbeteiligung durch das Ministerium im Vorfeld einer Gesetzesinitiative noch nicht die durch Art. 57 Abs. 1 NV vorgeschriebene Anhörung ist. Der Staatsgerichtshof sieht im Rahmen der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung die Anhörung als eine von dem Gesetzgeber zu erfüllende Pflicht an und meint damit ersichtlich das Verfahren vor dem Landtag. Vor der Einbringung des Gesetzentwurfs erfolgende Anhörungen sind nicht aus sich heraus solche nach Art. 57 Abs. 1 NV, sondern erlangen diesbezügliche Bedeutung nur, wenn der Gesetzgeber sie heranzieht. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs steht es im Ermessen des Gesetzgebers, auf welche Art und Weise er die Anhörung der Betroffenen vornimmt. Sie ist verfassungsrechtlich nicht an bestimmte Förmlichkeiten gebunden. Der Gesetzgeber kann sie selbst schriftlich oder mündlich durchführen, auf die vor Einbringung des Auflösungsgesetzes von der Regierung zu diesen Maßnahmen durchgeführte Anhörung zurückgreifen oder die Regierung mit einer weiteren Anhörung beauftragen und sich das Ergebnis von ihr vortragen lassen (vgl. NdsStGH, Urt. v. 14.2.1979 – 2/77 -, StGHE 2, 1, juris Rn. 599). Es besteht kein Anlass, das aus der Garantie der funktionalen Selbstverwaltung folgende Anhörungsrecht in das Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens auszudehnen.

Im Gesetzgebungsverfahren über die Auflösung der Antragsgegnerin greift der Landtag nicht auf die Verbandsbeteiligung des Ministeriums zurück, sondern führt eine eigene Anhörung durch (Ausschussprotokoll Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung 18/103 (öffentlich) 14.01.2021, S. 31).

cc) Die angefochtene Stellungnahme erfüllt nicht die Anforderungen an Äußerungen der Antragsgegnerin.

Der Fortbestand der Antragsgegnerin ist, wie der Senat bereits festgestellt hat, eine unter den Mitgliedern besonders umstrittene Frage (vgl. Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 42). Daran ändert die Einstimmigkeit in der Kammerversammlung nichts. Ob eine in diesem Sinne höchst umstrittene Frage vorliegt, ist eine Tatsachenfrage. Es kann erforderlich sein, zur Existenz von Minderheitspositionen Tatsachenfeststellungen zu treffen, wenn diese nicht – wie hier – offenkundig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.10.2020 – 8 C 23.19 -, juris Rn. 28) oder etwa aufgrund von Abstimmungsergebnissen in den Gremien der Körperschaft feststeht. Es bedarf umgekehrt aber keiner Befassung der Kammerversammlung, um zu ermitteln, ob es sich um eine höchst umstrittene Frage handelt. Es trifft zwar zu, dass die Umstrittenheit einer Thematik sich auch aus dem Abstimmungsergebnis in der Kammerversammlung ergeben kann, wenn diese sich mit dem Gegenstand befasst hat. Der Umkehrschluss, allein auf diesem Wege könne festgestellt werden, ob eine Befassung der Kammerversammlung erforderlich ist, gilt jedoch nicht (vgl. Senatsbeschl. v. 4.2.2021 – 8 ME 119/20 -).

Die Gegenposition hätte in der Stellungnahme vom 25. November 2020 dargestellt werden müssen. Die Beschwerde bestreitet nicht, dass das nicht erfolgt ist. Aus diesem Mangel ergibt sich die Unzulässigkeit des gesamten Inhalts der angegriffenen Stellungnahme, die durch das Weglassen der Gegenposition in allen Teilen nicht das Gesamtinteresse, sondern einseitig nur die für den Fortbestand anzuführenden Gesichtspunkte darstellt.

Zudem besteht der vom Verwaltungsgericht angenommene Verfahrensmangel, weil die Stellungnahme sich nicht auf eine vorab von der Kammerversammlung beschlossene Positionierung zumindest in den Grundzügen stützen konnte. Dass eine solche Festlegung bei Abgabe der Stellungnahme vorhanden gewesen wäre, trägt die Beschwerde nicht substantiiert vor.

Die Bildung einer solchen Grundposition ist keine laufende Geschäftsführung i.S.d. § 15 Satz 1 Nr. 6 PflegeKG, selbst wenn die darauf aufbauende Abfassung der Stellungnahme und das Beantworten von Einzelfragen Teil derselben ist (vgl. Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 34). Das Beschwerdevorbringen, dem Ministerium sei es darum gegangen, eine rechtliche Positionierung zu den sich im Zusammenhang mit dem übersandten Entwurf stellenden konkreten Fragen zu erhalten, ist aber auch nicht substantiiert worden; das von der Antragstellerin vorgelegte Schreiben des Ministeriums vom 3. November 2020 spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung. Auch ein enges Zeitfenster für eine Stellungnahme macht die Bildung einer das Gesamtinteresse in einer besonders umstrittenen Frage zum Ausdruck bringenden Position nicht zur laufenden Geschäftsführung (vgl. auch Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 35).

Die Beschwerde trägt vor, die Kammerversammlung sei zu einer abwägenden Berücksichtigung der Gegenposition mangels ausreichender Kenntnis dieser Position nicht imstande. Auch das lässt den Verfahrensfehler nicht entfallen (vgl. Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 45). Der Kammerversammlung ist es jedenfalls möglich, die Gegenposition als solche darzustellen. Es erschließt sich auch nicht, warum nicht eine Auswertung der zahlreich vorhandenen Medienberichte über Proteste gegen die Errichtung und den Bestand der Antragsgegnerin es nicht ermöglichen sollte, die insoweit vertretenen Argumente zumindest in Grundzügen anzugeben. Ist das nicht leistbar, bleibt der Antragsgegnerin die Möglichkeit, in der Äußerung darzustellen, warum sie zu einer über die Existenz der Gegenposition hinausgehenden abwägenden Darstellung nicht in der Lage ist. Im vorliegenden Zusammenhang hätte auch das einen Informationswert bezüglich der Erfüllung der der Antragsgegnerin vom Gesetzgeber ursprünglich zugedachten Funktion.

Eine nachträgliche Genehmigung durch die Kammerversammlung reicht nicht aus. Das Gesamtinteresse kann nur von der Kammerversammlung definiert, nicht aber nachträglich von ihr genehmigt werden. Kommt es ungeachtet dessen zur Veröffentlichung eines ohne erforderliche Beteiligung der Kammerversammlung erstellten Grundsatzpapiers, liegt jedenfalls im Vorgang der Veröffentlichung eine Überschreitung der rechtlichen Befugnisse der Körperschaft und damit eine Verletzung der Rechte ihrer Pflichtmitglieder (Senatsbeschl. v. 22.10.2020 – 8 ME 99/20 -, GewArch. 2021, 28, juris Rn. 36; zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 50). Bereits, weil es um die Abwehr einer Kompetenzüberschreitung und nicht allein um den Inhalt der Stellungnahme geht, führt die nachträgliche Genehmigung nicht dazu, dass das Fordern des Widerrufs und der Unterlassung treuwidrig wäre. Insoweit geht es um das an einem Verfahrensfehler leidende und deswegen kompetenzwidrige Handeln der Antragsgegnerin. Es ist nicht identisch mit einer verfahrensfehlerfreien Neuvornahme. Auch zu einer analogen Anwendung von Heilungsvorschriften besteht kein Anlass, weil nicht feststeht, dass eine verfahrensfehlerfrei zustandegekommene Äußerung inhaltlich identisch wäre. Die Kammerversammlung hat zwar am 8. Dezember 2020 eine nachträgliche Billigung ausgesprochen. Das Gesetzgebungsverfahren ist aber mittlerweile eingeleitet und in dessen Rahmen findet eine Anhörung statt (Ausschussprotokoll Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung 18/103 (öffentlich) 14.01.2021 S. 31). Es besteht zumindest die Möglichkeit, dass die Kammerversammlung sich dabei bereitfindet, die Gegenposition darzustellen, und deswegen auch die hier umstrittene Stellungnahme nicht mehr unverändert abgegeben würde.

dd) Der auf Art. 2 Abs. 1 GG beruhende Anspruch richtet sich auf Widerruf der abgegebenen Stellungnahme gegenüber dem Ministerium und Unterlassen ihrer Weiterverbreitung. Entgegen dem Beschwerdevorbringen wird dadurch nicht das Anhörungsrecht aus Art. 57 Abs. 1 NV beeinträchtigt. Abgesehen davon, dass es bei der Verbandsbeteiligung durch das Ministerium noch nicht betroffen ist (s.o. bb) (2)(b)), wird die Antragsgegnerin nicht daran gehindert, eine den rechtlichen Maßstäben genügende Stellungnahme nachzuschieben.

b) Das den Anordnungsgrund betreffende Beschwerdevorbringen greift nicht durch. Ob die Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren selbst Stellung nehmen könnte, ist unerheblich, weil sich ihr Anspruch auf das Unterlassen von Handlungen richtet, die die gesetzlichen Aufgaben der Antragsgegnerin überschreiten. Der Antragsgegnerin wird eine Äußerung in der Verbandsbeteiligung nicht unmöglich gemacht. Sie ist nicht gehindert, dem Ministerium eine rechtmäßige Stellungnahme vorzulegen. Diese wäre zwar nicht mehr fristgemäß, der dadurch entstehende Nachteil ist aber geringer als derjenige, der sich daraus ergibt, dass dem Ministerium ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung nur eine Stellungnahme vorliegt, die die Antragsgegnerin so nicht hätte abgeben dürfen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht – Beschluss vom 22.10.2020 – Az.: 8 ME 99/20

BESCHLUSS

8 ME 99/20
7 B 4667/20

In der Verwaltungsrechtssache

xxx,

– Antragstellerin und Beschwerdegegnerin –

Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen

gegen

Pflegekammer Niedersachsen KdöR
vertreten durch die Präsidentin,
Hans-Böckler-Allee 9, 30173 Hannover

– Antragsgegnerin und Beschwerdeführerin –

Prozessbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Rüping & Partner mbB,
Hohenzollernstraße 40, 30161 Hannover

wegen Untersagung einer öffentlichen Äußerung
        – Beschwerde im Verfahren des vorl. Rechtsschutzes –

hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht – 8. Senat – am 22. Oktober 2020 beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover – 7. Kammer – vom 24. September 2020 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5000 EUR festgesetzt.

GRÜNDE

I.
Auf Antrag der Antragstellerin, die Mitglied der Antragsgegnerin ist, hat das Verwaltungsgericht die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Pressemitteilung vom 7. September 2020 („Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden“) mit sofortiger Wirkung von ihrer Homepage zu entfernen.

Die Pressemitteilung lautet:

„Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden

Das Ergebnis der Online-Befragung des niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung unter den Mitgliedern der Pflege-kammer ist keine valide Entscheidungsgrundlage gegen die Pflegekammer Niedersachsen.

Hannover, 07.09.2020 – Von den 78.000 angeschriebenen Pflegekräften haben nur knapp 15.100 Teilnehmende, also nur 19 % online geantwortet. Aus dem Ergebnis, dass etwa 13,7 % der Befragten eine Pflegekammer ablehnen, kann kein Auftrag abgeleitet werden, die Pflegekammer infrage zu stellen. Nach Angaben des Niedersächsischen Sozialministeriums hatten sich bei der Umfrage 70,6 % der 15.100 Antwortenden gegen den Fortbestand der Pflegekammer ausgesprochen, 22,6 % stimmten für einen Fortbestand der Kammer, 6,8 % der Antwortenden enthielten sich. Die Umfrage war vom 29. Juli bis zum 6. September 2020 unter 78.000 Mitgliedern der Pflegekammer Niedersachsen durchgeführt worden.

‚Die Pflegekammer Niedersachsen ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechtes. Sie beruht auf einem gesetzlichen Auftrag, den der Landtag des Landes Niedersachsen erteilt hat. Er kann nicht einfach auf der Basis eines Minderheitenvotums revidiert werden. Dies ist rechtlich mehr als fragwürdig‘, betont Nadya Klarmann, Präsidentin der Pflegekammer Niedersachsen.

Selbst bei einem Volksentscheid, bei dem die Wahlberechtigten dem Landtag einen gesetzlichen Auftrag erteilen können, bedarf es eines Quorums von 25 % Zustimmung aller Wahlberechtigten. Hiervon sind die Ergebnisse der Online-Umfrage weit entfernt. Nur 13,7 % der Befragten haben sich gegen den Fortbestand der Pflegekammer Niedersachsen ausgesprochen. Eine Bewertung der Arbeit der Pflegekammer aufgrund dieser Ergebnisse entbehrt jeder Grundlage.

Der gesetzliche Auftrag und die begonnene Arbeit der Pflegekammer Niedersachsen muss im Interesse der Pflegekräfte weiter aufgebaut und ausgebaut werden. Einen großen Berufsstand in die selbstverwaltete Autonomie zu führen, braucht mehr als zwei Jahre. Dennoch hat die Pflegekammer seit der konstituierenden Sitzung der Kammerversammlung im August 2018 unter großem Zeitdruck bereits zahlreiche Projekte realisiert.

Beispielhaft seien genannt:
– Die Pflegekammer Niedersachsen hat einen ersten Bericht zur Lage der Pflegefachberufe auf Grundlage einer Vollerhebung veröffentlicht. Damit stehen valide Daten zur Grundgesamtheit der Pflegefachberufe und zur pflegerischen Versorgung in Niedersachsen zur Verfügung. Der Bericht ist vor allem für Kommunalpolitiker eine wichtige Grundlage für zukunftsfähige Entscheidungen in der Pflege.

– Die Pflegekammer Niedersachsen hat landesweit 25 Regionalkonferenzen durchgeführt. Auf diesen haben die Kammermitglieder über die Inhalte der zu erstellenden Berufsordnung diskutiert. Erstmals hatten Pflegende gemeinsam die Möglichkeit sich mit ihrem Berufsverständnis auseinanderzusetzen.

– Die Pflegekammer Niedersachsen hat eine Ethikkommission errichtet. Diese berät die Mitglieder der Pflegekammer. Bisher hatten Pflegekräfte kaum die Möglichkeit, sich mit ethisch versierten Fachleuten auszutauschen.

– Die Pflegekammer Niedersachsen vertritt ihre Mitglieder in verschiedenen Gremien auf Landesebene (z.B. der Landespflegeausschuss des Landtags Niedersachsen). In den Gremien haben die dort engagierten Pflegekammermitglieder jetzt einen Sitz und Stimme.

– Die Pflegekammer Niedersachsen hat in Zusammenarbeit mit den anderen beiden Pflegekammern Vertreter in der Konzertierten Aktion Pflege auf Bundesebene gestellt, die sich für die Verbesserung der Pflege einsetzen.

– Die Pflegekammer Niedersachsen ist Ansprechpartner bei pflegefachlichen und pflegeberuflichen Anliegen. Allein 2019 hat sie fast 20.000 Anfragen im Bereich der Mitgliederkommunikation beantwortet.

Auch in Zeiten von Corona vertritt die Pflegekammer die Interessen der Pflegekräfte:

– Die Präsidentin der Pflegekammer Niedersachsen hat sich dafür eingesetzt, dass nicht nur diejenigen Anspruch auf eine Kindernotbetreuung haben, wenn beide Elternteile in der Pflege arbeiten, sondern dass jede Pflegekraft unabhängig vom Beruf des Partners Anspruch auf die Kindernotbetreuung hat.

– Bereits am 15. März dieses Jahres hat die Präsidentin Nadya Klarmann die Systemrelevanz der Pflegekräfte deutlich gemacht und ausreichend Schutzmaterial und regelmäßige Testungen gefordert.

– Derzeit arbeitet die Kammer an einer neuen Weiterbildungsordnung. Das Land Niedersachsen hat die Weiterbildungsordnung 18 Jahre nicht erneuert. Die Pflegekammer hat auf den dringenden Bedarf reagiert und begonnen eine am Bedarf der Pflege ausgerichtete Weiterbildungsordnung zu erstellen.

– Die Pflegekammer arbeitet aktuell am Aufbau einer unabhängigen Meldestelle, um Missstände anzuzeigen. Als Behörde wird sie bei anderen Behörden weitaus besser wahrgenommen als einzelne Pflegefachpersonen.

Nadya Klarmann, Präsidentin der Pflegekammer fordert daher: ‚Das niedersächsische Gesundheitsministerium soll der Pflegekammer die notwendige Zeit geben, ihren gesetzlichen Auftrag weiter zu erfüllen. Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden! Die systemrelevante Berufsgruppe der Pflegekräfte braucht eine starke Stimme, die ihre mehr als berechtigten Interessen vertritt.‘

Die Pflegekammer Niedersachsen
Die Pflegekammer Niedersachsen ist die dritte und größte Pflegekammer Deutschlands. Sie besteht seit dem 01. Januar 2017. Sie ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihr Sitz ist in Hannover. Über 90.000 Pflegefachpersonen mit Abschlüssen in der Altenpflege, Gesundheits- und Kranken- sowie Gesundheits- und Kinderkrankenpflege sind Mitglied der Kammer. Die Pflegekammer setzt sich dafür ein, die Situation der Pflegefachberufe zu verbessern, den Pflegeberuf weiterzuentwickeln und die professionelle Pflege der Bevölkerung sicherzustellen.“

Die Antragsgegnerin führt Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts.

II.
Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus den mit ihr dargelegten Gründen, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zu Unrecht stattgegeben hätte. Insbesondere ist ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin kann von der Antragsgegnerin verlangen, dass diese die Verlautbarung der Pressemitteilung vom 7. September 2020 unterlässt. Das umfasst auch die verfahrensgegenständliche Entfernung von der Homepage.

1. Anspruchsgrundlage ist die in Art. 2 Abs. 1 GG garantierte allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gibt dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr „unnötiger“ Zwangsverbände. Die Begründung und die Ausgestaltung der Pflichtmitgliedschaft in einem solchen Verband müssen durch formelles Gesetz gedeckt und verhältnismäßig sein. Überschreitet die Kammer die ihr verfassungskonform zugewiesenen Kompetenzen, greift sie ohne gesetzliche Grundlage in die allgemeine Handlungsfreiheit ihrer Pflichtmitglieder ein. Diesen gibt Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren, und zwar unabhängig davon, ob sie durch die Kompetenzüberschreitung einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder faktischen Nachteil erleiden (vgl. BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109; BVerwG, Urt. v. 23. 3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 13 f. m.w.N.).

a) Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG ist es die Aufgabe der Antragsgegnerin, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit gemeinsame berufliche Belange der Kammermitglieder wahrzunehmen. Zu den damit angesprochenen Aufgaben der Standesvertretung zählt insbesondere, die Interessen der verkammerten Berufsgruppen systematisch, professionell und kontinuierlich zu bündeln und sie – in Abwägung mit dem Allgemeininteresse – mit dem Anspruch auf Vollständigkeit und Verbindlichkeit nach innen sowie nach außen, insbesondere in Gesetzgebungsverfahren sowie sonstigen Entscheidungsprozessen mit Relevanz für die vertretenen Berufsgruppen, zu kommunizieren. Die Antragsgegnerin soll dabei das Gesamtinteresse des Berufsstandes bündeln und wahrnehmen (vgl. Senatsurt v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 62). Das schließt die Einwirkung auf Meinungsbildungsprozesse und damit die Öffentlichkeits- und Pressearbeit ein. Zu den Kompetenzen der Antragsgegnerin gehört es, die Öffentlichkeit über ihre Auffassung zu den beruflichen Belangen der Pflegefachfrauen und -männer, Altenpflegerinnen und -pfleger sowie Gesundheits- und Kinderkrankenpflegerinnen und -pfleger zu informieren und sich gegebenenfalls auch publizistisch mit anderen hierauf bezogenen Auffassungen auseinanderzusetzen. Auch öffentliche Veranstaltungen, Präsidentenreden, Pressekonferenzen und Pressemeldungen sowie die Herausgabe einer Kammerzeitschrift können zur Erfüllung der in § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG zugewiesenen Aufgabe genutzt werden (zu IHKn OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 114).

Aus dem Vorstehenden ergibt sich die aus der Kompetenz folgende Grenze für das „Ob“ von Äußerungen der Antragsgegnerin insbesondere im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit. Erforderlich ist eine unmittelbare spezifische Betroffenheit der beruflichen Belange der Kammermitglieder durch die Thematik, zu der die Äußerung erfolgt. Der Sachverhalt, auf den sich die Äußerung bezieht, muss nachvollziehbare Auswirkungen auf die beruflichen Belange der Kammermitglieder haben. Diese Grenze wäre beispielsweise bei Sachverhalten überschritten, deren Auswirkungen allein die Leistungsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme oder die wirtschaftlichen Einzelinteressen von im Pflege- oder Gesundheitswesen Beschäftigten beträfen (vgl. Senatsurt v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 46, 62), ohne auch die berufliche Tätigkeit selbst zu berühren. Andererseits gilt auch für die Antragsgegnerin, dass eine Berührung der beruflichen Belange der Kammermitglieder im Randbereich die Kompetenz eröffnet. Erforderlich ist, dass sich nachvollziehbare Auswirkungen auf diese Belange zumindest aus der Begründung oder ihrem textlichen Zusammenhang ergeben (vgl. zum Ganzen zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 24 ff.; v. 23.3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 29; zur allgemeinpolitischen Äußerung von Ärztekammern BVerwG, Urt. v. 17.12.1981 – 5 C 56/79 -, BVerwGE 64, 298, juris Rn. 19, 22).

b) Für das „Wie“ von Äußerungen gelten die Schranken, die sich allgemein aus der Stellung der Antragsgegnerin als Träger mittelbarer Staatsverwaltung mit Pflichtmitgliedschaft, der öffentliche Aufgaben wahrnimmt, ergeben. Bei der Vertretung des Gesamtinteresses der Kammermitglieder muss sie als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.1962 – 1 BvR 541/57 -, BVerfGE 15, 235, juris Rn. 23). Das setzt voraus, dass die Äußerungen der Antragsgegnerin sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Damit sind nicht nur Anforderungen an die Formulierung gestellt, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen ausschließt; die notwendige Objektivität verlangt auch eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien und gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen. Da das Gesamtinteresse der Kammermitglieder Bezugspunkt der Aufgabenwahrnehmung ist und dies eine Abwägung von etwaigen konfligierenden Interessen erfordert, muss eine Äußerung, die zu besonders umstrittenen Themen erfolgt, auch diese Abwägung erkennen lassen (vgl. zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 33). Im Falle höchst umstrittener Fragen darf die Antragsgegnerin ihre Mehrheitsauffassung dazu nicht apodiktisch mitteilen, sondern muss zugleich die Minderheitsauffassung(en) offenlegen und die zur Mehrheitsauffassung führende Abwägung der verschiedenen Positionen erkennbar machen (vgl. zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 39).

Denn die Möglichkeit zur Ermittlung des Gesamtinteresses rechtfertigt gerade die Anordnung der auf eine vollständige Erfassung der in dem verkammerten Beruf tätigen Berufsträger gerichteten Pflichtmitgliedschaft. Angestrebt ist eine Bündelung unterschiedlicher Positionen in den Kammern, sowohl durch deren Unabhängigkeit als auch durch die Vollständigkeit der Information, da gerade mit der Pflichtmitgliedschaft die Möglichkeit besteht, auf die Auffassung aller zurückzugreifen. Dementsprechend ist das Ziel nicht oder nicht notwendig die Artikulation einer einzigen Gesamtauffassung einer homogenen Gruppe. Das Gesamtinteresse muss vielmehr durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen ermittelt und weitergegeben werden (vgl. Senatsurt. v. 22.8.2019 – 8 LC 116/18 -, NdsVBl. 2020, 44, juris Rn. 73, 84; zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 92, 94). Das Gesamtinteresse ist ein gewichtetes Ergebnis und damit weder eine Summe oder Potenzierung der Einzelinteressen noch ihr kleinster gemeinsamer Nenner (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 34). Die Notwendigkeit, gegebenenfalls auch widerstreitende Interessen weiterzugeben, steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft. Es können sich Fragen stellen, auf die Kammermitglieder derart unterschiedliche Antworten geben, dass sich diese schwer in eine Gesamtabwägung integrieren lassen. Vermittelt die Antragsgegnerin dann allein das Mehrheitsinteresse als Gesamtinteresse, führt dies zur dauerhaften Beeinträchtigung des Minderheitsinteresses (zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 109). Dies gilt zum einen für strukturell unterschiedliche Interessenlagen etwa zwischen verschiedenen Berufsgruppen unter den Kammermitgliedern. Es gilt aber auch für in der Öffentlichkeit und unter den Mitgliedern bzw. gesellschaftspolitisch höchst umstrittene berufsbezogene Fragen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 42; v. 23.3.2016 – 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296, juris Rn. 39; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 16.11.2016 – 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145, juris Rn. 78; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 140), wobei freilich nur unter den Mitgliedern, nicht aber allein außerhalb der Mitgliedschaft vertretene Positionen der Offenlegung bedürfen (vgl. VG Köln, Urt. v. 3.5.2012 – 1 K 2836/11 -, GewArch. 2013, 75, juris Rn. 57 ff.).

Einzelne unzulässige Äußerungen in einer längeren Stellungnahme führen nicht dazu, dass die darin ebenfalls enthaltenen, nicht zu beanstandenden Aussagen selbst unzulässig werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, Gew-Arch. 2019, 296, juris Rn. 135). Andererseits stehen die einzelnen Aussagen nicht zusammenhanglos da. Zu beurteilen ist, ob die jeweilige Aussage die Kompetenz und den Objektivitäts- und Sachlichkeitsgrundsatz einhält. Dafür kann ihr Kontext – in Grenzen – von Bedeutung sein. Einer unvollständigen Teilaussage mangelt es einerseits nicht schon dann an Objektivität, wenn die sie vervollständigende Teilaussage in einem anderen Satz steht. Andererseits geht es nicht an, beliebige über den Text verstreute Aussagen neu zusammenzustellen, so dass dessen ursprüngliche Unsachlichkeit nicht mehr aufscheint. Das Nähere kann nur die Untersuchung des im Einzelfall angegriffenen Textes ergeben. Nicht in die Betrachtung einzubeziehen sind hingegen frühere Stellungnahmen der Kammer oder der Kontext der gesamten Debatte und das Verhalten der anderen Debattenteilnehmer (vgl. Hamburgisches OVG, Beschl. v. 16.11.2016 – 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145, juris Rn. 34, 40, 45). Dass letztere etwa subjektiv oder unsachlich argumentieren, kann von deren Meinungsfreiheit geschützt sein, ohne dass der Antragsgegnerin eine dazu proportionale Antwort gestattet wäre.

c) Erklärungen und Stellungnahmen der Antragsgegnerin sind zudem nur dann zulässig, wenn sie unter Einhaltung des dafür vorgesehenen Verfahrens zustande gekommen sind. Denn die Pflichtmitgliedschaft ist nur gerechtfertigt, wenn die Kammer das durch das vorgegebene Verfahren legitimierte Gesamtinteresse wahrnimmt (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 35).

Gemäß § 15 Satz 1 Nr. 6 PflegeKG beschließt die Kammerversammlung über alle sonstigen Angelegenheiten, die über die laufende Geschäftsführung hinausgehen. Der Vorstand führt nach § 21 Abs. 1 PflegeKG die laufenden Geschäfte der Kammer. Er bereitet die Beratungen der Kammerversammlung vor und führt die von ihr gefassten Beschlüsse aus. Das Nähere über die Aufgaben der Organe ist gemäß § 6 Satz 1 Nr. 1 PflegeKG in der Kammersatzung zu regeln. Diese sieht in § 18 Abs. 3 Nr. 5 vor, dass dem Vorstand die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit obliegt.

Grundsätzlich ist damit die Information der Presse als laufendes Geschäft der Kammer dem Vorstand zugewiesen. Der Inhalt der von diesem Kammerorgan als solchem getätigten Äußerungen wird allerdings der Kammer zugerechnet und muss deshalb das oben erläuterte Gesamtinteresse zum Ausdruck bringen. Die der eigentlichen Pressearbeit vorausliegende Bestimmung bzw. Bildung des Gesamtinteresses in bedeutenden und unter den Kammermitgliedern unterschiedlich beurteilten Angelegenheiten obliegt aber der Kammerversammlung (zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 117). Insofern ist kein laufendes Geschäft gegeben. Liegt eine bedeutende und in erheblicher Weise streitige Thematik vor, so übersteigt die Bestimmung des Gesamtinteresses durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen den Bereich der in Ansehung ihrer Regelhaftigkeit und Häufigkeit für die Antragsgegnerin typischen Verwaltungsangelegenheiten. Eine andere Aufgabenverteilung widerspräche dem Befund, dass die angemessene Partizipation der Betroffenen an der Willensbildung unter Gewährleistung der erforderlichen Binnenpluralität in erster Linie in der unmittelbar gewählten Kammerversammlung erfolgen kann (vgl. zu IHKn BVerfG, Urt. v. 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164, juris Rn. 120 ff.). Erst wenn die Kammerversammlung mindestens eine grundsätzliche Festlegung über das Gesamtinteresse getroffen hat, kann es in derartigen Angelegenheiten dem Vorstand überlassen werden, dieses nach außen zu tragen und es dabei auch verdeutlichend, konkretisierend und fortschreibend auszuformulieren (vgl. zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 35, 49; Beschl. v. 14.2.2020 – 8 B 78.19 -, juris Rn. 6). Damit ist allerdings nicht die gesamte Pressearbeit unter den Vorbehalt der Befassung der Kammerversammlung gestellt. Dieses Organ muss zum einen nur dann vorab tätig geworden sein, wenn es sich um eine bedeutende und unter den Kammermitgliedern in erheblicher Weise unterschiedlich beurteilte Angelegenheit handelt. Zum anderen genügt eine grundsätzliche Festlegung des Gesamtinteresses, an die der Vorstand anknüpfen kann. Eine detailscharfe Bestimmung des Inhalts der Pressearbeit ist nicht erforderlich.

Es mag sein, dass durch das Erfordernis der Befassung der Kammerversammlung eine sofortige Interessenvertretung in der schnelllebigen Medienlandschaft bei einzelnen Themen verhindert wird. Dieser Einwand führt nicht dazu, dass dem Vorstand ein unabhängigeres Vorgehen möglich wäre. Äußerungen im Namen der Kammer dürfen nur das Gesamtinteresse im oben bezeichneten Sinne artikulieren. Solange eine im Einzelfall erforderliche grundsätzliche Festlegung der Kammerversammlung fehlt, gibt es schlicht keine Bestimmung des Gesamtinteresses durch die Antragsgegnerin, die der Vorstand nach außen tragen könnte. Die Antragsgegnerin kann wegen der bestehenden Pflichtmitgliedschaft nicht wie ein Interessenverband oder eine politische Partei agieren (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 32; Hamburgisches OVG, Beschl. v. 16.11.2016 – 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145, juris Rn. 34; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 12.4.2019 – 16 A 1499/09 -, GewArch. 2019, 296, juris Rn. 126, 142). Ermächtigten die Rechtsgrundlagen der Antragsgegnerin den Vorstand zu einer Pressearbeit ohne vorangehende gehörige Bildung des Gesamtinteresses, dann verletzte die Pflichtmitgliedschaft Art. 2 Abs. 1 GG. Das übersieht der sich auf eine Entscheidung des VG Mainz (Beschl. v. 13.10.2020 – 4 L 606/20.MZ -) berufende Vortrag der Antragsgegnerin. Die Pflichtmitgliedschaft bezieht ihre Legitimation gerade daraus, dass nicht ein beliebiges Mehrheitsinteresse, sondern das Gesamtinteresse, zu dessen Bestimmung erst die vollständige Mitgliedschaft der Berufsangehörigen die Kammer befähigt, artikuliert wird.

Eine nachträgliche Genehmigung durch die Kammerversammlung reicht nicht aus. Das Gesamtinteresse kann nur von der Kammerversammlung definiert, nicht aber nachträglich von ihr genehmigt werden. Kommt es ungeachtet dessen zur Veröffentlichung einer ohne erforderliche Beteiligung der Kammerversammlung erstellten Grundsatzpapiers, liegt jedenfalls im Vorgang der Veröffentlichung eine Überschreitung der rechtlichen Befugnisse der Körperschaft und damit eine Verletzung der Rechte ihrer Pflichtmitglieder (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 50). Weil die Bildung des Gesamtinteresses durch die Kammerversammlung Voraussetzung für die Erfüllung der materiellrechtlichen Anforderungen an die Tätigkeit der Antragsgegnerin ist, kann jedes ihrer Mitglieder einen derartigen Fehler geltend machen (zu IHKn BVerwG, Urt. v. 23.6.2010 – 8 C 20.09 -, BVerwGE 137, 171, juris Rn. 52).

2. Entgegen dem Beschwerdevorbringen haften der Pressmitteilung vom 7. September 2020 die vom Verwaltungsgericht gerügten Mängel an. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht zu Recht bemängelt, dass es an einer ausgewogenen Darstellung der vertretenen Auffassungen der Gesamtheit der Kammermitglieder fehlt (dazu c)).

a) Die Äußerung „Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden“ verletzt die an die Form von Äußerungen der Antragsgegnerin zu stellenden Anforderungen. Sie wahrt nicht die erforderliche Zurückhaltung, sondern ist auf eine emotionalisierte Konfliktaustragung angelegt. Diese Emotionalisierung liegt einerseits in dem Wort „stumm“, das mit einem aus der Unfähigkeit, Laute hervorzubringen und sich zu äußern, folgenden Ohnmachtsgefühl assoziiert ist und eine Bedrohung suggerieren soll. Andererseits deutet das Wort „geschaltet“ auf eine Tätigkeit, die nicht gegenüber Personen, sondern nur gegenüber Sachen entfaltet wird, und unterstellt dem Handelnden eine abwertende Haltung gegenüber der betroffenen Person. „Pflege“ wird aber im vorliegenden Kontext nicht als Abstraktum, sondern als Kollektivbezeichnung für Angehörige von Pflegeberufen benutzt.

Anders als die Beschwerde meint, ist „stumm schalten“ nicht bloß das Gegenteil von „eine starke Stimme geben“, sondern geht durch die emotionalisierende Zuspitzung darüber hinaus. Soweit das Verwaltungsgericht die Äußerung als wörtliches Zitat der Präsidentin der Antragsgegnerin unbeanstandet gelassen hat, folgt das Oberverwaltungsgericht dem nicht. Nach dem Text der Pressemitteilung handelt es sich um eine Äußerung des Organs und keine private Verlautbarung der Organwalterin. Auch als solche Äußerung ist die Passage unstatthaft, weil sie auf eine emotionalisierte Konfliktaustragung angelegt ist. Der von der Beschwerde angenommene Widerspruch zwischen der Bewertung der Überschrift der Pressemitteilung und derjenigen des wörtlichen Zitats der Präsidentin liegt damit nicht vor.

b) Den Anforderungen an die Objektivität wird auch die Äußerung „Eine Bewertung der Arbeit der Pflegekammer aufgrund dieser Ergebnisse entbehrt jeder Grundlage“ nicht gerecht. Sie ist in zu beanstandender Weise unsachlich. Dass eine Entscheidung jeder Grundlage entbehre, kann je nach Zusammenhang als pointierte Zuspitzung eine auch Organen öffentlich-rechtlicher Körperschaften noch zuzugestehende Wortwahl sein. Die Formulierung ist allerdings, wenn damit nur ausgedrückt werden soll, dass die Entscheidungsgrundlagen Schwächen oder Mängel haben, nicht mehr uneingeschränkt sachbezogen. Im vorliegenden Fall wird die Grenze zur Unsachlichkeit überschritten, weil die Äußerung mit einer verengenden Darstellung einhergeht. Damit wird suggeriert, dass das Ergebnis der Online-Befragung alleinige Entscheidungsgrundlage sei. Es wird der Anschein erweckt, als gäbe es andere Umstände – wie die öffentliche Diskussion, die die Ministerin bewogen hat, diesem Ergebnis eine so erhebliche Bedeutung für die Entscheidung über eine Auflösung der Antragsgegnerin beizumessen, grundsätzliche Einwände gegen die Errichtung der Antragsgegnerin und Schlüsse, die aus Mängeln ihrer Tätigkeit bezogen werden könnten -, nicht und als basiere die Entscheidung allein auf der als Grundlage dafür gänzlich ungeeigneten Befragung. Dieses Zusammenwirken von Überspitzung und Ausblendung konnte das Verwaltungsgericht zu Recht als unsachlich bewerten.

c) Die Darstellung des – von dem Vorstand angenommenen – Gesamtinteresses ist unvollständig, weil sie die verschiedenen Positionen nicht hinreichend erkennbar gemacht hat.

Für eine solche Darstellung bestand Anlass. Die Sinnhaftigkeit der Gründung einer Pflegekammer in Niedersachsen war vor ihrer Einrichtung durch das Kammergesetz für die Heilberufe in der Pflege – PflegeKG – vom 14. Dezember 2016 (GVBl. S. 261) eine äußerst umstrittene Frage. Bekanntlich lehnte ein erheblicher Teil der betroffenen Pflegekräfte die „Verkammerung“ des Berufsstandes ab; auch nach der Gründung der Kammer gab es weiterhin erheblichen Widerstand gegen ihre Tätigkeit und die Pflichtmitgliedschaft. Die Ergebnisse der Online-Befragung belegen dies: Insgesamt rd. 78.000 Pflegekräfte wurden angeschrieben und hatten die Gelegenheit, sich zu äußern; 15.100 der Befragten, knapp ein Fünftel, machten hiervon Gebrauch. Unter diesen ergab sich eine Mehrheit von über 70 % für die Abschaffung der Pflegekammer, während sich nur gut 22 % für ihren Fortbestand aussprachen. Auch wenn berücksichtigt wird, dass es sich lediglich um eine Befragung handelte und die Teilnahme freigestellt war, macht dieses Ergebnis den fortbestehenden Widerstand eines erheblichen Teils ihrer Mitglieder gegen die weitere Tätigkeit der Pflegekammer deutlich.

Dabei handelt es sich nicht um die gewöhnliche, in allen berufsständischen Kammern anzutreffende Kritik an der Pflichtmitgliedschaft. Gegenstand der Pressemitteilung sind die konkreten Bestrebungen zur Auflösung der Antragsgegnerin. Deren Sinnhaftigkeit ist seit der Gründungsphase Gegenstand intensiver, auch in der Öffentlichkeit ausgetragener Diskussion. Mit der grundsätzlichen Kritik eines zumeist begrenzten Teils der Mitglieder in anderen Kammern ist das nicht vergleichbar.

Die Pressemitteilung legt die gegenläufige Auffassung nicht offen und macht die zu der von dem Vorstand vertretenen Auffassung führende Abwägung der verschiedenen Positionen nicht erkennbar. Vielmehr ist sie als einseitig und tendenziös zu bewerten, weil allein die bisherigen Aktivitäten der Kammer als Gründe für ihre Fortexistenz aufgelistet werden, ohne Gegenargumente zu nennen oder die eigene Position – nötigenfalls auch kritisch – zu reflektieren. Sie nennt lediglich Argumente, warum das Ergebnis der Online-Befragung nicht zur Grundlage der Entscheidung über die Aufhebung der Antragsgegnerin gemacht werden sollte. Es liege im Interesse der Pflegekräfte, die Arbeit fortzuführen. Der bisherige Tätigkeitszeitraum sei zu kurz. Sodann werden sechs realisierte Projekte und vier Beispiele für eine Interessenvertretung während der Covid-19-Pandemie angeführt. Diese Ausführungen nehmen reichlich eineinhalb Seiten ein. Vor diesem Hintergrund genügt es bei weitem nicht, wenn die Gegenposition, die offensichtlich von einem erheblichen Teil der eigenen Mitglieder unterstützt wird, allein dadurch beiläufig Erwähnung findet, dass das Ergebnis der Online-Befragung mitgeteilt und sogleich relativiert wird. Die vom Vorstand der Antragsgegnerin verantwortete Darstellung des Gesamtinteresses der Mitglieder in der beanstandeten Pressemitteilung ist damit als unsachlich zu bewerten.

Soweit die Beschwerde ausführt, die Gründe für die Auffassung, die Antragsgegnerin solle nicht fortbestehen, entzögen sich ihrer Kenntnis, folgt daraus nicht, dass die Antragsgegnerin von einer angemessenen Darstellung der Gegenposition und der zum Gesamtinteresse führenden Abwägung befreit wäre. Es zeigt vielmehr, dass eine ausreichende Ermittlung des Gesamtinteresses durch Einbeziehung und Bündelung der unterschiedlichen Positionen in der Kammer nicht erfolgt ist. Der Notwendigkeit, die Gegenposition nach außen zu tragen, steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin dadurch die eigene Existenz in Frage stellen müsste. Ginge das gehörig ermittelte Gesamtinteresse dahin, die Auflösung der Antragsgegnerin zu befürworten, wäre das nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG sogar ihre Aufgabe.

Soweit die Antragsgegnerin die Entscheidung des VG Mainz (Beschl. v. 13.10.2020 – 4 L 606/20.MZ -) anführt, unterscheidet sich der dort zu beurteilende Sachverhalt im Übrigen unter anderem dadurch von dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegenden, dass die angegriffene Pressemitteilung ausgeführt hatte, dass andere Auffassungen existierten, auf das Meinungsbild bei einer in Baden-Württemberg durchgeführten Umfrage eingegangen war und auch dargestellt hatte, dass insbesondere Verdi und der Arbeitgeberverband Kritik an der Errichtung einer Pflegekammer übten. Das VG Mainz hat demnach unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls ausreichende Angaben zur Gegenposition angenommen. Die Umstände des vorliegenden Einzelfalls ergeben hingegen, dass in der Pressemitteilung vom 7. September 2020 keine ausreichende Darstellung der Gegenposition erfolgt ist.

3. Ein Anordnungsanspruch ist zudem aus anderen Gründen gegeben. Die Beschwerde ist zwar bereits begründet, weil jedenfalls aus den oben 2. c) ausgeführten Gründen nicht nur einzelne Äußerungen in der Pressemitteilung, sondern diese insgesamt eine Kompetenzüberschreitung zur Folge hat, so dass die Antragsgegnerin zu Recht verpflichtet worden ist, die Pressemitteilung vollständig von ihrer Homepage zu entfernen. Die unzutreffenden Rechtsausführungen zum Verfahren der Bildung des Gesamtinteresses, die die Antragsgegnerin vortragen lässt, veranlassen jedoch folgende Klarstellung:

Der Inhalt der Pressemitteilung konnte nicht ohne vorausgehende Befassung der Kammerversammlung veröffentlicht werden. Die Positionierung der Antragsgegnerin zu der Absicht der Ministerin, die Antragsgegnerin nach Kenntnis des Ergebnisses der Online-Befragung aufzulösen, ist eine bedeutsame Bestimmung des Gesamtinteresses in einer erheblich umstrittenen Frage. Jedenfalls die grundlegende Festlegung zu dieser Frage konnte nur durch die Kammerversammlung erfolgen. Das hat die Einhaltung der Verfahrensregeln zur Voraussetzung. Eine Videokonferenz mit einem – wie auch immer zusammengesetzten – Teil der Mitglieder der Kammerversammlung ersetzt Aussprache und Beschlussfassung in dem Organ nicht. Eine Heilung ist ausgeschlossen, daher ist unerheblich, ob die Pressemitteilung vom größeren Teil der Mitglieder der Kammerversammlung als richtig angesehen wurde.

4. Ein Anordnungsgrund und die Voraussetzungen einer zumindest weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache sind aus den vom Verwaltungsgericht angeführten Gründen gegeben. Insoweit wendet die Beschwerde auch nichts ein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Verwaltungsgericht Hannover – Beschluss vom 24.09.2020 – Az.: 7 B 4667/20

BESCHLUSS

In der Verwaltungsrechtssache

xxx,

– Antragstellerin –

Prozessbevollmächtigter:
Rechtsanwalt Sven Adam,
Lange Geismarstraße 55, 37073 Göttingen

gegen

Pflegekammer Niedersachsen
vertreten durch die Präsidentin,
Hans-Böckler-Allee 9, 30173 Hannover

– Antragsgegnerin –

Prozessbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Dr. Rüping & Partner mbB,
Hohenzollernstraße 40, 30161 Hannover

wegen Untersagung einer öffentlichen Äußerung

hat das Verwaltungsgericht Hannover – 7. Kammer – am 24. September 2020 beschlossen:

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Pressemitteilung vom 7. September 2020 („Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden“) mit sofortiger Wirkung von ihrer Homepage zu entfernen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 EURO festgesetzt.

GRÜNDE
I.

Die Antragstellerin begehrt im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens die Entfernung einer Pressemitteilung von der Homepage der Antragsgegnerin.

Bei der Antragsgegnerin handelt es sich um die Kammer für die Heilberufe in der Pflege für Niedersachsen, die im Jahr 2017 gegründet wurde. Kammermitglied ist unter anderem, wer die Erlaubnis hat, die Berufsbezeichnung „Pflegefachfrau“ oder „Pflegefachmann“, „Altenpflegerin“ oder „Altenpfleger“, „Gesundheits- und Kinderkrankenpflegerin“ oder „Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger“ zu führen und diesen Beruf in Niedersachsen ausübt.

Die Antragstellerin ist Kammermitglied.

Nachdem es unter anderem Proteste sowie eine Online-Petition gegen die Antragsgegnerin gegeben hatte, entschied die Landesregierung, die Mitglieder der Antragsgegnerin zu deren Fortbestand und Zukunft zu befragen (vgl. bereits Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands [SPD] Landesverband Niedersachsen und der Christlich-Demokratischen Union [CDU] in Niedersachsen für die 18. Wahlperiode des Niedersächsischen Landtages, 2017 bis 2022, Bl. 65, Zeilen 1630 bis 1633).

In der Zeit vom 29. Juli 2020 bis zum 6. September 2020 fand eine Online-Befragung statt.

Am 7. September 2020 veröffentlichte die Antragsgegnerin auf ihrer Homepage die folgende Pressemitteilung:

„Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden

Das Ergebnis der Online-Befragung des niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung unter den Mitgliedern der Pflegekammer ist keine valide Entscheidungsgrundlage gegen die Pflegekammer Niedersachsen.

Von den 78.000 angeschriebenen Pflegekräften haben nur knapp 15.100 Teilnehmende, also nur 19 % online geantwortet. Aus dem Ergebnis, dass etwa 13,7 % der Befragten eine Pflegekammer ablehnen, kann kein Auftrag abgeleitet werden, die Pflegekammer infrage zu stellen. Nach Angaben des Niedersächsischen Sozialministeriums hatten sich bei der Umfrage 70,6 % der 15.100 Antwortenden gegen den Fortbestand der Pflegekammer ausgesprochen, 22,6 % stimmten für einen Fortbestand der Kammer, 6,8 % der Antwortenden enthielten sich. Die Umfrage war vom 29. Juli bis zum 6. September 2020 unter 78.000 Mitgliedern der Pflegekammer Niedersachsen durchgeführt worden.

‚Die Pflegekammer Niedersachsen ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechtes. Sie beruht auf einem gesetzlichen Auftrag, den der Landtag des Landes Niedersachsen erteilt hat. Er kann nicht einfach auf der Basis eines Minderheitenvotums revidiert werden. Dies ist rechtlich mehr als fragwürdig‘, betont Nadya Klarmann, Präsidentin der Pflegekammer Niedersachsen.

Selbst bei einem Volksentscheid, bei dem die Wahlberechtigten dem Landtag einen gesetzlichen Auftrag erteilen können, bedarf es eines Quorums von 25 % Zustimmung aller Wahlberechtigten. Hiervon sind die Ergebnisse der Online-Umfrage weit entfernt. Nur 13,7 % der Befragten haben sich gegen den Fortbestand der Pflegekammer Niedersachsen ausgesprochen. Eine Bewertung der Arbeit der Pflegekammer aufgrund dieser Ergebnisse entbehrt jeder Grundlage. Der gesetzliche Auftrag und die begonnene Arbeit der Pflegekammer Niedersachsen muss im Interesse der Pflegekräfte weiter aufgebaut und ausgebaut werden. Einen großen Berufsstand in die selbstverwaltete Autonomie zu führen, braucht mehr als zwei Jahre. Dennoch hat die Pflegekammer seit der konstituierenden Sitzung der Kammerversammlung im August 2018 unter großem Zeitdruck bereits zahlreiche Projekte realisiert.

Beispielhaft seien genannt:
– Die Pflegekammer Niedersachsen hat einen ersten Bericht zur Lage der Pflegefachberufe auf Grundlage einer Vollerhebung veröffentlicht. Damit stehen valide Daten zur Grundgesamtheit der Pflegefachberufe und zur pflegerischen Versorgung in Niedersachsen zur Verfügung. Der Bericht ist vor allem für Kommunalpolitiker eine wichtige Grundlage für zukunftsfähige Entscheidungen in der Pflege.

– Die Pflegekammer Niedersachsen hat landesweit 25 Regionalkonferenzen durchgeführt. Auf diesen haben die Kammermitglieder über die Inhalte der zu erstellenden Berufsordnung diskutiert. Erstmals hatten Pflegende gemeinsam die Möglichkeit sich mit ihrem Berufsverständnis auseinanderzusetzen.

– Die Pflegekammer Niedersachsen hat eine Ethikkommission errichtet. Diese berät die Mitglieder der Pflegekammer. Bisher hatten Pflegekräfte kaum die Möglichkeit, sich mit ethisch versierten Fachleuten auszutauschen.

– Die Pflegekammer Niedersachsen vertritt ihre Mitglieder in verschiedenen Gremien auf Landesebene (z.B. der Landespflegeausschuss des Landtags Niedersachsen). In den Gremien haben die dort engagierten Pflegekammermitglieder jetzt einen Sitz und Stimme.

– Die Pflegekammer Niedersachsen hat in Zusammenarbeit mit den anderen beiden Pflegekammern Vertreter in der Konzertierten Aktion Pflege auf Bundesebene gestellt, die sich für die Verbesserung der Pflege einsetzen.

– Die Pflegekammer Niedersachsen ist Ansprechpartner bei pflegefachlichen und pflegeberuflichen Anliegen. Allein 2019 hat sie fast 20.000 Anfragen im Bereich der Mitgliederkommunikation beantwortet. Auch in Zeiten von Corona vertritt die Pflegekammer die Interessen der Pflegekräfte:

– Die Präsidentin der Pflegekammer Niedersachsen hat sich dafür eingesetzt, dass nicht nur diejenigen Anspruch auf eine Kindernotbetreuung haben, wenn beide Elternteile in der Pflege arbeiten, sondern dass jede Pflegekraft unabhängig vom Beruf des Partners Anspruch auf die Kindernotbetreuung hat.

– Bereits am 15. März dieses Jahres hat die Präsidentin Nadya Klarmann die Systemrelevanz der Pflegekräfte deutlich gemacht und ausreichend Schutzmaterial und regelmäßige Testungen gefordert.

– Derzeit arbeitet die Kammer an einer neuen Weiterbildungsordnung. Das Land Niedersachsen hat die Weiterbildungsordnung 18 Jahre nicht erneuert. Die Pflegekammer hat auf den dringenden Bedarf reagiert und begonnen eine am Bedarf der Pflege ausgerichtete Weiterbildungsordnung zu erstellen.

– Die Pflegekammer arbeitet aktuell am Aufbau einer unabhängigen Meldestelle, um Missstände anzuzeigen. Als Behörde wird sie bei anderen Behörden weitaus besser wahrgenommen als einzelne Pflegefachpersonen.

Nadya Klarmann, Präsidentin der Pflegekammer fordert daher: ‚Das niedersächsische Gesundheitsministerium soll der Pflegekammer die notwendige Zeit geben, ihren gesetzlichen Auftrag weiter zu erfüllen. Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden! Die systemrelevante Berufsgruppe der Pflegekräfte braucht eine starke Stimme, die ihre mehr als berechtigten Interessen vertritt.‘

Die Pflegekammer Niedersachsen

Die Pflegekammer Niedersachsen ist die dritte und größte Pflegekammer Deutschlands. Sie besteht seit dem 01. Januar 2017. Sie ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihr Sitz ist in Hannover. Über 90.000 Pflegefachpersonen mit Abschlüssen in der Altenpflege, Gesundheits- und Kranken- sowie Gesundheits- und Kinderkrankenpflege sind Mitglied der Kammer. Die Pflegekammer setzt sich dafür ein, die Situation der Pflegefachberufe zu verbessern, den Pflegeberuf weiterzuentwickeln und die professionelle Pflege der Bevölkerung sicherzustellen.“ (vgl. https://www.pflegekammer-nds.de, letzter Abruf: 23. September 2020).

Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung veröffentlichte ebenfalls am 7. September 2020 die folgende Pressemitteilung:

„Pflegekammer Niedersachsen wird aufgelöst

Abstimmung zur Zukunft der Pflegekammer abgeschlossen – 70,6 Prozent der Mitglieder stimmen gegen Fortbestand

In den letzten Monaten ist kontrovers über die Pflegekammer Niedersachsen diskutiert und gestritten worden. Insbesondere hatten sich Mitglieder der Kammer selbst aus unterschiedlichen Gründen wiederholt und auf breiter Basis vehement gegen den Fortbestand der Pflegekammer positioniert. Die Landesregierung hatte sich daher entschieden, die Mitglieder der Pflegekammer selbst zum Fortbestand und zur Zukunft der Pflegekammer zu befragen. […] Die Befragung […] ist abgeschlossen und hat ein eindeutiges Ergebnis erbracht: An der Abstimmung über die Zukunft der Pflegekammer haben insgesamt 15.100 von rund 78.000 der befragten Mitglieder der Pflegekammer Niedersachsen teilgenommen (= 19,4 Prozent). Mit den abgegebenen Stimmen haben sich 22,6 Prozent der Mitglieder für den Fortbestand der Pflegekammer ausgesprochen, 6,8 Prozent haben sich enthalten; eine Mehrheit von 70,6 Prozent hat sich jedoch dafür ausgesprochen, die Pflegekammer aufzulösen. Sozialministerin Dr. Carola Reimann hatte im Vorfeld angekündigt, dass das Ergebnis der Mitgliederbefragung für die Landesregierung politisch bindend sein werde. Vor dem Hintergrund des mehrheitlichen Ergebnisses der Mitgliederbefragung wird die Landesregierung jetzt die Auflösung der Pflegekammer einleiten. Dazu ist ein Gesetzentwurf vorzulegen, mit dessen Erarbeitung bereits begonnen wurde. Im Vorfeld sind zunächst anstehende Sachfragen zu klären; u.a. ist zu entscheiden, wer künftig die der Kammer übertragenen Aufgaben wahrnehmen wird. […]“ (vgl. https://www.ms.niedersachsen.de, letzter Abruf: 23. September 2020).

Mit Schreiben vom 9. September 2020 forderte der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin die Antragsgegnerin dazu auf, die Pressemitteilung unverzüglich zurückzuziehen, diese von der Homepage zu entfernen und nicht weiter zu verbreiten.

Am selben Tag hat die Antragstellerin um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie des Bundesverwaltungsgerichts zu den Grenzen zulässiger Äußerungen von Industrie- und Handelskammern sei auf die Äußerungen der Antragsgegnerin als berufsständische Kammer zu übertragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -; BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20/09 -, jeweils juris). Es fehle in der streitbefangenen Pressemitteilung an der ausgewogenen Darstellung sämtlicher Auffassungen, die zu dem hoch umstrittenen Thema der Zukunft der Antragsgegnerin vertreten würden. Dort würde die Meinung derjenigen, die für eine Abschaffung der Antragsgegnerin seien, nicht ausreichend dargestellt. Für eine Pressemitteilung mit diesem Inhalt hätte es zudem der Entscheidung durch die Kammerversammlung bedurft. Es handele sich nicht um eine Angelegenheit des laufenden Geschäfts, die Frage der Abschaffung oder des Fortbestands der Antragsgegnerin stelle vielmehr eine grundsätzliche Frage dar. Selbst wenn es im Vorfeld Telefonate oder eine Videokonferenz zwischen der Präsidentin der Antragsgegnerin und einzelnen Mitgliedern der Kammerversammlung gegeben habe, erfüllten diese nicht die gesetzlichen Anforderungen an ein rechtmäßiges Verfahren. Die Einladung zu einer Kammerversammlung erfolge öffentlich, nur so hätten die Mitglieder der Antragsgegnerin die Möglichkeit, auf die Mitglieder der Kammerversammlung vor der Abstimmung Einfluss zu nehmen. Die Antragstellerin könne sich auf die Einhaltung des vorgesehenen Beteiligungsverfahrens nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen. Ein Anordnungsgrund sei gegeben, da eine Entscheidung des Hauptsacheverfahrens erst zu einem Zeitpunkt ergehen würde, wenn das Thema längst nicht mehr aktuell sei. Durch die Pressemitteilung seien die Grundrechte der Antragstellerin verletzt, so dass ein schwerer Nachteil entstehen könne. Überdies bestehe die Gefahr, dass die Landesregierung durch die Pressemitteilung beeinflusst werde und von der Abwicklung der Antragsgegnerin Abstand nehme.

Die Antragstellerin beantragt,

der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Pressemitteilung vom 7. September 2020 („Pflege darf nicht auf stumm geschaltet werden“) mit sofortiger Wirkung von ihrer Homepage zu entfernen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung heißt es im Wesentlichen: Die Antragsgegnerin habe ihre Kompetenzen durch den Erlass der Pressemitteilung nicht überschritten; die Pressemitteilung sei sachlich und zurückhaltend. Die Äußerung betreffe eine für die Antragsgegnerin „existenzielle Frage“, eine Stellungnahme müsse ihr daher möglich sein. Ziel des Eilantrags sei es, jegliche Teilnahme der Antragsgegnerin an der momentan stattfindenden Diskussion zu unterbinden. In der Pressemitteilung seien Tatsachen zutreffend wiedergegeben und überdies die Auffassung der Gegner des Fortbestehens der Antragsgegnerin erläutert worden: So sei auf Seite 1 der Pressemitteilung ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass 13,7 % der befragten Mitglieder den Fortbestand der Antragsgegnerin ablehnten. Bei der Frage des Fortbestands der Antragsgegnerin handele es sich nicht um eine kontrovers diskutierte Frage; so seien sich die Mitglieder des Vorstands sowie diejenigen der Kammerversammlung darüber einig, dass die Antragsgegnerin dringend benötigt werde. Zwar befänden sich unter den Kammermitgliedern selbstverständlich Kritiker, die Rechtsprechung habe allerdings niemals gefordert, dass die Antragsgegnerin in ihren Verlautbarungen darauf hinweisen müsse. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge daher keine Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Darstellung der Position der Gegner des Fortbestands der Antragsgegnerin (unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20/09 -, juris). Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts betreffe zudem ein Grundsatzpapier und nicht – wie hier – eine Pressemitteilung. Der Hinweis in der Pressemitteilung darauf, dass die Antragsgegnerin mehr Zeit für die Durchsetzung ihrer Ziele benötige, sei zutreffend. Die Antragsgegnerin sei ferner berechtigt, die Auffassung zu verbreiten, dass das Vorhaben des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung rechtlich fragwürdig sei, da dessen Vorgehensweise mit Blick auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs rechtswidrig sei (unter Verweis auf die Entscheidung des Bayerischen VGH, Beschluss vom 21. November 2016 – Vf. 15-VIII-14, Vf. 8-VIII-15 -, NVwZ 2017, S. 319). Auch die Kammerversammlung habe das Ministerium am 16. Juni 2020 aufgefordert, eine neue Befragung der Mitglieder unter anderem mit eindeutigen Fragestellungen durchzuführen. Die Herausgabe von Pressemitteilungen stelle – anders als etwa ein Grundsatzpapier – ein Geschäft der laufenden Verwaltung dar, daher habe es nicht einer Entscheidung der Kammerversammlung bedurft. Überdies erfordere die Pressearbeit eine schnelle Reaktion, so dass die vorherige Einberufung der Kammerversammlung nicht verlangt werden könne; dies würde Pressearbeit mit Bezug zu aktuellen Themen unmöglich machen und zu einer Lähmung der Antragsgegnerin führen. Zudem habe sich die Mehrheit der Mitglieder der Kammerversammlung für die Veröffentlichung der Pressemitteilung ausgesprochen: Am 6. September 2020 habe eine Videokonferenz der Kammerversammlung stattgefunden, an der 15 der insgesamt 31 Mitglieder der Kammerversammlung teilgenommen hätten. Diese hätten sich einstimmig für die Veröffentlichung der Pressemitteilung ausgesprochen. Am selben Tag habe auch ein weiteres Mitglied der Kammerversammlung gegenüber der Präsidentin der Antragsgegnerin die Zustimmung zu der Veröffentlichung der Pressemitteilung erklärt. Die Mitglieder der Kammerversammlung seien zu diesen Zeitpunkten über das Ergebnis der Online-Befragung informiert gewesen. Die Antragsgegnerin vertritt schließlich die Auffassung, dass eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache begehrt werde und kein Anordnungsgrund vorliege. Ein schwerer Nachteil sei nicht glaubhaft gemacht worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig; er ist insbesondere statthaft nach § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht den Mitgliedern einer Kammer dann, wenn es zu Konflikten um Äußerungen einer Kammer kommt, der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen; hier kann auch im Eilrechtsschutz etwaigen Überschreitungen der Kompetenzen einzelner Kammerorgane entgegengetreten werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, juris, Rn. 73).

Die Antragstellerin ist antragsbefugt, § 42 Abs. 2 VwGO analog. Jedenfalls eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) durch die Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation erscheint dann möglich, wenn die Kammer bei ihrer Tätigkeit die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen nicht einhält (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20/09 -, juris, Rn. 21).

2. Der Antrag ist auch begründet.

Auf Antrag kann das Gericht – auch schon vor Klageerhebung – eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Voraussetzung ist hierbei, dass der Antragsteller das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft macht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung).

Maßgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Über den Erfolg des Antrags ist aufgrund einer im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen und auch nur möglichen summarischen Prüfung zu entscheiden. Ergibt die überschlägige rechtliche Beurteilung auf der Grundlage der verfügbaren und vom Antragsteller glaubhaft zu machenden Tatsachenbasis, dass von überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszugehen ist, besteht regelmäßig ein Anordnungsanspruch. Ein Anordnungsgrund setzt voraus, dass es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen unzumutbar ist, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 22. September 2017 – 4 B 268/17 -, juris).

Grundsätzlich dient die einstweilige Anordnung der vorläufigen Sicherung eines Anspruchs bzw. der vorläufigen Regelung eines Rechtsverhältnisses. Wird mit der begehrten Entscheidung allerdings die Hauptsache – wie hier – vorweggenommen, sind an die Prüfung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch qualifizierte Anforderungen zu stellen, d.h. der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt nur in Betracht, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für den Erfolg in der Hauptsache spricht und dem Antragsteller durch das Abwarten in der Hauptsache schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (BayVGH, Beschluss vom 18. März 2016 – 12 CE 16.66 -, juris, Rn. 4).

a) Gemessen an diesen Maßstäben hat die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Prüfungsmaßstab für den Schutz vor der Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation ist Art. 2 Abs. 1 GG. Die Antragstellerin hat als Pflichtmitglied der Antragsgegnerin einen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Tätigkeit, die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen einhält. Denn die Pflichtzugehörigkeit zu dieser öffentlich-rechtlichen Körperschaft und der darin liegende Eingriff in das Grundrecht der Pflichtmitglieder aus Art. 2 Abs. 1 GG ist allein durch die – nach der maßgeblichen Einschätzung des Gesetzgebers – im öffentlichen Interesse liegende und deshalb notwendige Wahrnehmung dieser gesetzlichen Aufgaben gerechtfertigt (so auch BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20/09 -, juris, Rn. 21 m.w.N.).

aa) Für die rechtliche Beurteilung der Pressemitteilung der Antragsgegnerin sind diejenigen Maßstäbe anzuwenden, die das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf die Grenzen zulässiger Äußerungen von Industrie- und Handelskammern entwickelt hat (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20/09 -, juris). Zwar bestehen zwischen der Antragsgegnerin und einer Industrie- und Handelskammer Unterschiede: So betrifft die Verkammerung der Pflegekräfte zuvörderst abhängig Beschäftigte und nicht Selbstständige, zudem erfüllen die Kammern jeweils unterschiedliche – gesetzlich vorgeschriebene – Zwecke (vgl. dahingehend etwa OVG Lüneburg, Urteil vom 22. August 2019 – 8 LC 116/18 -, juris, Rn. 75 und § 1 Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern [IHKG] einerseits sowie § 9 Abs. 1 Nr. 1 des Kammergesetzes für die Heilberufe in der Pflege [PflegeKG] andererseits). Gleichwohl begründet das Bundesverwaltungsgericht die im Folgenden dargestellten Maßgaben insbesondere damit, dass sich eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit gesetzlich vorgeschriebener Zwangsmitgliedschaft bei der Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben nach dem gesetzlich vorgegebenen Zweck richten müsse. Nach § 1 Abs. 1 IHKG haben die Industrie- und Handelskammern unter anderem den Zweck, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen. Dieser Ansatz ist, da die Antragsgegnerin ebenfalls in der Rechtsform der Körperschaft des öffentlichen Rechts handelt, eine Pflichtmitgliedschaft vorgesehen ist und die Aufgaben der Kammer gesetzlich vorgegeben sind (vgl. §§ 9 ff. PflegeKG), auf diese zu übertragen. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin eine Übertragung der Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Argument ablehnt, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts betreffe eine Grundsatzerklärung, in der hier streitbefangenen Konstellation sei allerdings eine Pressemitteilung streitbefangen, verfängt dieser Einwand nicht. Die Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts sind abstrakt formuliert und beziehen sich auf sämtliche „Äußerungen“:

„Ist thematisch der Kompetenzbereich der Industrie- und Handelskammer eröffnet, und damit die Frage, ob sie sich zu einem bestimmten Sachverhalt äußern darf, bejaht, ist bei der Form, die sie dabei zu wahren hat, sozusagen dem ‚Wie‘ der Äußerung, zu beachten, dass die Industrie- und Handelskammern als öffentlich-rechtliche Körperschaften öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Daraus ergibt sich eine generelle Beschränkung ihrer Tätigkeit im Vergleich zu Interessenverbänden und politischen Parteien […]. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt auch die den Industrie- und Handelskammern übertragene Aufgabe der Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat keine reine Interessenvertretung dar […]. Sie müssen stets auf das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft ausgerichtet sein und dürfen die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich abwägend und ausgleichend berücksichtigen. Es ist ihnen die gesetzliche Verantwortung dafür auferlegt, dass sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im Ganzen zu fördern, als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen […]. Das setzt voraus, dass die Äußerungen der Industrie- und Handelskammern sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Damit sind nicht nur Anforderungen an die Formulierung gestellt, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen ausschließt; die notwendige Objektivität verlangt auch eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien und gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen. Da das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft Bezugspunkt der Aufgabenwahrnehmung ist und dies eine Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Gewerbezweige erfordert, muss eine Äußerung, die zu besonders umstrittenen Themen erfolgt, auch diese Abwägung erkennen lassen.“

bb) Ausgehend von diesen Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts hat die Antragsgegnerin die Grenze zulässiger Äußerungen durch die streitbefangene Pressemitteilung überschritten.

(1) Den normativen Ausgangspunkt der Prüfung bildet § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG. Aus dieser Vorschrift folgt, dass es unter anderem Aufgabe der Antragsgegnerin ist, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit gemeinsame berufliche Belange der Kammermitglieder wahrzunehmen. Ausweislich der Gesetzesbegründung ist die Norm so auszulegen, dass die Kammer die berufsständischen Interessen der Pflege bündeln soll (vgl. LT-Drs. 17/5110, S. 35). Zu den Hauptaufgaben der Antragsgegnerin als Organ der Selbstverwaltung gehört es daher, im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit die gemeinsamen beruflichen Belange der Gesamtheit der Kammermitglieder zu wahren (ibid.). Sowohl aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG als auch aus der Gesetzesbegründung folgt, dass die Antragsgegnerin nicht allein einzelne Interessen ihrer Mitglieder wahrnehmen und vertreten, sondern sämtliche Interessen der Kammermitglieder im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen muss.

(2) Die streitbefangene Pressemitteilung lässt das im Einzelfall erforderliche Maß an Objektivität an zwei Stellen vermissen. Zudem fehlt es an einer ausgewogenen Darstellung der vertretenen Auffassungen aller Mitglieder. Diese drei Gründe tragen die Entscheidung jeweils selbstständig.

Im Einzelnen:

Bereits die Überschrift, die durch die Schriftgröße und den Fettdruck besonders hervorgehoben wird, besagt, dass „Pflege […] nicht auf stumm geschaltet werden“ dürfe und enthält ein Zitat der Präsidentin der Antragsgegnerin (vgl. Zeile 62 f. der Pressemitteilung). Diese Formulierung führt zu einer Verengung der Darstellung. Sie suggeriert, dass sich alle in der Pflege in Niedersachsen tätigen Personen (nur) über die Antragsgegnerin äußern (wollen) und es keine andere Möglichkeit für diesen Personenkreis gibt, sich Gehör zu verschaffen. Es wird unterstellt, dass die Antragsgegnerin die einzige „Stimme“ der in der Pflege Tätigen in Niedersachsen ist. Durch die Online-Befragung des Ministeriums ist allerdings gerade deutlich geworden, dass jedenfalls etwa 10.661 Personen (70,6 % von 15.100 Personen) nicht durch die Antragsgegnerin repräsentiert werden wollen. Soweit die Wendung, dass „Pflege […] nicht auf stumm geschaltet werden“ dürfe, in den Zeilen 62 und 63 der Pressemitteilung wiederholt wird, erachtet die Kammer diese Formulierung allerdings nicht als unzulässige Überschreitung der Grenze rechtmäßiger Äußerungen, da die Wendung in diesem Kontext als Direktzitat der Kammerpräsidentin kenntlich gemacht wird.

Es tritt selbstständig tragend hinzu, dass im dritten Absatz der Pressemitteilung (Zeile 17) erklärt wird, eine Bewertung der Arbeit der Antragsgegnerin aufgrund der Ergebnisse der Online-Befragung entbehre „jeder Grundlage“. Dass überhaupt keine Grundlage für die Bewertung der Arbeit der Antragsgegnerin existiert, ist vor dem Hintergrund des Ausgangs des Mitgliedervotums und der etwa 10.661 Personen, die den Fortbestand der Antragsgegnerin ablehnen, objektiv nicht zutreffend.

Ungeachtet dessen, fehlt es an einer ausgewogenen Darstellung der vertretenen Auffassungen der Gesamtheit der Kammermitglieder. Anders als der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin in seinem Schriftsatz vom 23. September 2020 meint, sind nicht allein die Aussagen der Organe der Antragsgegnerin, sondern auch diejenigen der Mitglieder zu beachten. Dem Plädoyer für den Fortbestand der Antragsgegnerin, der Kritik an dem Verfahren der Online-Befragung durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung sowie der umfassenden Darstellung der Argumente der Befürworter eines Fortbestands der Antragsgegnerin – etwa durch die Zitate der Kammerpräsidentin und die Aufzählung in den Zeilen 23 bis 59 der Pressemitteilung – wird an keiner Stelle die Argumentation der Gegner eines Fortbestands gegenübergestellt, die Pressemitteilung ist insoweit einseitig. Diese Frage des Fortbestands der Antragsgegnerin ist jedoch hoch umstritten. Dass kein einheitliches Meinungsbild besteht, wird unter anderem bereits durch das Ergebnis der durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung durchgeführten Befragung der Mitglieder der Antragsgegnerin deutlich: Diese hat ergeben, dass die Mehrheit derjenigen, die an der Abstimmung teilgenommen haben, für eine Abschaffung der Antragsgegnerin gestimmt haben. Ausweislich der streitbefangenen Pressemitteilung haben 70,6 % aller Teilnehmer der Befragung (und damit etwa 10.661 Personen, 70,6 % von 15.100 Personen, vgl. bereits zuvor) gegen den Erhalt der Antragsgegnerin gestimmt. Dem stehen etwa 3.413 Personen gegenüber, die den Erhalt befürworten (22,6 % von 15.100 Personen). Welche Auffassung diejenigen Personen, die nicht an der Online-Befragung teilgenommen haben, vertreten, ist ungewiss. So wird erkennbar, dass eine nicht unwesentliche Anzahl von Mitgliedern der Antragsgegnerin deren Fortbestand nicht befürwortet. Das Interesse und die Argumente dieser Personen werden durch die Pressemitteilung nicht in ausreichender Form gewürdigt, obgleich § 9 Abs. 1 Nr. 1 PflegeKG die Wahrung der Belange der Gesamtheit der Kammermitglieder vorschreibt. Es trifft zu, dass die Antragsgegnerin in der streitbefangenen Pressemitteilung die Tatsache darstellt, dass 13,7 % der befragten Mitglieder der Antragsgegnerin sich gegen ihren Fortbestand ausgesprochen haben. Diese Tatsache wurde aber stets eingebettet in die Wertung, dass diese Anzahl von Personen nicht repräsentativ sei und daraus kein politischer Handlungsauftrag hergeleitet werden könne.

(3) Die beschließende Kammer verkennt schließlich nicht, dass es sich bei der Frage nach dem Fortbestand der Antragsgegnerin um eine in hohem Maße umstrittene Frage handelt, zu der sich auch die Antragsgegnerin selbst äußern möchte. Daher ist darauf hinzuweisen, dass die Ausführungen nicht das „Ob“ der Äußerung, sondern allein das „Wie“ – mithin die konkrete Formulierung und insbesondere die Ausgewogenheit der Pressemitteilung – betreffen. Die Kammer stellt klar, dass es der Antragsgegnerin nicht verwehrt ist, sich zu diesen Vorgängen zu äußern, solange die dargestellten Maßgaben beachtet werden. Gerade weil es sich jedoch um eine derart gewichtige Frage – mit gegebenenfalls einschneidenden Konsequenzen für die Akteure – handelt, und es um den Bestand der Antragsgegnerin geht, muss eine Darstellung der verschiedenen Interessen der Gesamtheit der Mitglieder erfolgen und erkennbar sein.

cc) Die darüber hinaus von den Beteiligten aufgeworfenen Fragen – etwa ob die Antragsgegnerin Verfahrensvorgaben verletzt hat, und ob die zuständigen Organe beteiligt worden sind – können hier offenbleiben.

b) Der Antragstellerin steht überdies ein Anordnungsgrund für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Seite. Eine Eilbedürftigkeit ist gegeben. Der Anordnungsgrund für einen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO ergibt sich zuvörderst aus dem Inhalt des Rechtsschutzbegehrens selbst, das auf eine sofortige Verpflichtung der Antragsgegnerin gerichtet ist (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, juris, Rn. 73). Der von der Pressemitteilung betroffene Vorgang ist zudem politisch außergewöhnlich. Es ist naheliegend, dass es auch in der Zukunft eine andauernde öffentliche Debatte zu den streitigen Punkten geben wird. Davon ist bereits deshalb auszugehen, da die niedersächsische Sozialministerin angekündigt hat, dass sie das Votum der Kammermitglieder als bindend erachte und daher beabsichtige, zunächst dem Kabinett und sodann dem Niedersächsischen Landtag einen Vorschlag zur Umsetzung des Mitgliederentscheides vorzulegen. Im Zuge dieses Verfahrens wird die streitbefangene Pressemitteilung weiterhin Wirkung entfalten. Auch die weiteren Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegen vor. Die einstweilige Anordnung erscheint nötig, da durch die Veröffentlichung der Pressemitteilung die Auffassung der Antragstellerin sowie eines nicht unerheblichen Teils der Mitgliederschaft durch die Antragsgegnerin, deren Pflichtmitglied die Antragstellerin ist, nicht hinreichend in der weiterhin zu erwartenden öffentlichen Diskussion dargestellt wird.

c) Es handelt sich schließlich um eine zulässige Vorwegnahme der Hauptsache, da effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auf andere Weise nicht zu erreichen ist. Würde die Antragstellerin auf ein Hauptsacheverfahren verwiesen, könnte die politische Debatte und Entscheidung über die Zukunft der Antragsgegnerin bereits abgeschlossen sein.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NordÖR 2014, 11). Eine Reduzierung des Streitwerts erfolgt nicht, da der Antrag die Vorwegnahme der Hauptsache zum Gegenstand hat (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. September 2020 – 20 L 1781/20 -, juris, Rn. 94).

Es folgt die Rechtsmittelbelehrung.